Симон Кордонский Simon Kordonsky: personal blog

Сведения об авторах:

С.Г. Кордонский, заведующий лабораторией муниципального управления ГУ-ВШЭ, ординарный профессор, научный руководитель фонда «Хамовники»,

Ю.М. Плюснин, заместитель декана ФГМУ, заместитель заведующего лабораторией, профессор, эксперт фонда «Хамовники»

Ю.А. Крашенинникова, эксперт лаборатории, эксперт фонда «Хамовники»

А. Р. Тукаева, аналитик лаборатории,

Д.В. Бойков, аспирант ФГМУ, аналитик лаборатории

О.М. Моргунова, заместитель заведующего лабораторией

Д. Ахунов, магистрант

Методологическое введение: наблюдение и описание как основа научного изучения социальной реальности и управленческого моделирования в современной России

Одну из ключевых проблем осмысления происходящего в современной России, на наш взгляд, представляет дефицит неакцентуированных описаний и неоценочных знаний о жизни населения и процессах управления на местном уровне. Откуда сегодня черпают информацию ученые и чиновники? Во-первых, из массмедиа. Публикации в СМИ и в интернете рассматриваются ими как достоверные описания реальности. Но журналисты и блогеры, как известно, пишут о своем и так, чтобы их тексты были понятны читателям. Они формируют общественное мнение – в полном соответствии со своей социальной функцией – теми методами, которые специфичны для второй древнейшей профессии. За редчайшими исключениями, им принципиально чуждо беспристрастное описание того, чему свидетелями они были или о чем слышали. Поэтому использование СМИ как источника достоверной информации для научной и управленческой деятельности малопродуктивно.

Другой, самый, может быть, важный источник информации о том, что происходит в стране – данные статистики. Но первое, с чем сталкивается наблюдатель при попытке описать местную жизнь, это практическое отсутствие достоверной статистической информации. Федерального закона о муниципальной статистике до сих пор нет, ресурсов для организации статистики в муниципальных бюджетах не предусмотрено, а государственная статистика фиксирует только отдельные феномены местной жизни, да и то по преимуществу в крупных городских округах. Данные муниципальной статистики формируются произвольно, в зависимости от требований государственных органов и потребностей муниципальных властей. В ходе исследования мы нередко фиксировали то, каким образом появляется та или иная статистическая (учетная) информация: количественные показатели возникают буквально из ничего, то есть из необходимости «отписаться» по властному запросу. При этом повсеместно отсутствует статистическая база, утвержденные методики учета и сбора информации. Даже данные о численности населения в муниципалитетах сугубо приблизительны, так как дачники, отходники и мигранты органами статистики практически не учитываются. Столь же «качественный» характер носят данные об экономике муниципальной жизни, социальной структуре населения и потреблении.

Еще один путь получения информации – опросы общественного мнения. Однако люди, находящиеся в поле средств массовой информации, волей-неволей говорят и даже думают на их языке, транслируя придуманные журналистами (теперь и блогерами) образы и схемы интерпретации, в том числе их собственной жизни. Так что опросы, по большей части, дают информацию о том, в поле влияния каких СМИ находятся респонденты, но не о фактуре их жизни. Серьезно считать, что проценты разнообразных мнений есть арифметика независимых событий (пресловутая репрезентативность выборки), сейчас может разве что исследователь, сумевший сохранить верность методологическим принципам Ю. Конта.

Наконец, нельзя полностью полагаться и на интервьюирование как источник информации для задач изучения социальной реальности. Учитель в школе может с апломбом и совершенно искренне уверять, что в ней нет наркоманов, вопреки тому, что в соседнем палисаднике лежит кучка использованных шприцов. Врач местной больницы может жаловаться на рост заболеваемости, хотя этот рост является прямым следствием манипуляций со статистикой обращений и гипердиагностики в силу вынужденного стремления обосновать сохранение штатной численности медицинского персонала. Муниципальный чиновник может говорить о полном выполнении социальных обязательств при том, что в селе не действуют водопровод и канализация, валяются кучи мусора, а пришлые владельцы земли фактически отрезали доступ жителям к выпасам.

В процессе интерпретации эти данные статистики, опросов и интервью обычно втискиваются в понятийные структуры, как научные, так и управленческие, где трактуются более-менее однозначно: в стране все не так, как должно быть сообразно неким идеалам, а значит — «все плохо». В основе общих и частных управленческих решений, направленных на то, чтобы «все стало хорошо», обычно лежит сравнение с другими странами. Должный образ страны при этом, совершенно по гоголевской логике, сочетает в себе различные институты других государств. Ограничения, связанные с наличным устройством и функционированием страны, если и попадают в поле общественно-политических дискуссий о перспективах развития России, то только как стигматы плохого прошлого.

Страна непрерывно реформируется (модернизируется), и ни один, наверное, из аспектов государственной жизни не избежал попыток подражательного преобразования. Напор управленческого и научного провинциализма естественно ограничивается многовековой инерционностью отечественной жизни, уже вероятнее всего приобретшей иммунитет к «не хирургическим» реформированиям и модернизациям.

Общеизвестно, что ни одна многочисленных реформ конца ХХ — начала ХХI вв. не привели к планируемым результатам. Нам представляется, что причина этому – аксиологическая и методологическая позиция, при которой страна рассматривается как объект подражательного реформирования, а не как самобытная и в значительной степени самодостаточная реальность. Реформаторы-модернизаторы отказывают в праве на существование той стране, которая есть, ввиду того, что она не такая, как другие. Но какая она?

Для того, что хотя бы в общих чертах ответить на этот вопрос, надо страну описать. Мы считаем, что именно отсутствие адекватных описаний, как и отсутствие стремления ими заниматься, сформировало ту понятийную среду, в которой стало возможным не ограниченное хотя бы здравым смыслом фантазирование на темы переустройства страны по внешним образцам.

Как отмечал Б. Малиновский [Малиновский 2005, с.19-40], антропологические и культурологические описания являются необходимым основанием для аналитических и теоретических исследований и должны предшествовать им. Можно добавить, что и результаты научных исследований – для того, чтобы стать основанием для принятия решений – должны быть переведены в описывающую форму, понятную тем, кто решения принимает. Описания, сделанные полевыми агентами по результатам внешнего или включенного наблюдения, традиционно были весомым основанием для принятия управленческих и политических решений. В имперской России существовали фундаментальные традиции такого рода описаний. Отчеты офицеров имперского Генерального штаба о поездках в разные стратегически важные регионы [см.:Пржевальский 1869; Золотарев 1903; Козлов 2004; Арсеньев 1912; Арсеньев 1914], и многие другие работы сделаны в обыденных и политических терминах, они были понятны людям, принимающим решения.

Традиции такого полевого исследования в советское время продолжались в основном учеными «старой формации» (такими как П.К.Козлов и В.К. Арсеньев, В.Ю. Визе, братья Б.М. и Ю.М. Соколовы, К.П. Гемп), и в послевоенное время постепенно были утеряны, во всяком случае, при описании того, что происходит внутри государственных границ. В постсоветское время такие исследования стали возобновляться, но значительная часть этих полевых наблюдений делается непрофессиональными исследователями. Немногие авторы публикуют работы, в которых доминирует профессиональное описание того, что происходит в отдельных регионах и муниципалитетах. Однако это инициативные единичные работы, и они практически не финансируются ни частными фондами, ни государством.

Наблюдение и его результаты — описания, до-понятийные с одной стороны и пост-понятийные — с другой, есть, с нашей точки зрения, именно то, что социальная наука может и обязана давать управлению. Научное исследование – даже при соблюдении всех методологических правил – бесполезно, если его результаты не переведены в нужную управленческой практике форму. Именно понятные чиновникам описания, являются наиболее адекватной формой представления научных результатов для выработки управленческих решений.

Для их проведения необходимы либо профессиональные наблюдатели, не только усвоившие современные им теории, но и владеющие эпистемологией и рефлектирующие границы применения теорий, либо наивные наблюдатели, вообще не отягощенные доминирующими над ними интерпретационными схемами.

В рамках работы лаборатории муниципального управления ГУ-ВШЭ описательные исследования такого рода проводятся последние 4 года. В них в качестве наивных наблюдателей принимают активное участие студенты специалитета и магистратуры факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ. Всего было проведено 45 экспедиционных поездок в 25 регионов России из 6 федеральных округов. Наблюдения велись (с учетом повторных поездок) в 108 муниципалитетах, где было взято несколько сотен интервью, собрано большое количество разного рода статистических данных.

Представленная ниже попытка описания жизни современной муниципальной России основана на некоторых результатах этих полевых наблюдений. Необходимо подчеркнуть их принципиально качественный характер (редкие количественные характеристики были получены в ходе оценки, а не измерения). Для того, чтобы трансформировать проведенные наблюдения в верифицируемые результаты, требуется обработать дневники участников проекта, расшифровать и авторизовать интервью, сконструировать типологии муниципалитетов и провести многие другие работы, на которые сейчас нет ни времени, ни ресурсов. В рамках работы лаборатории исследовательский процесс сопровождается учебным, что замедляет получение, обработку и анализ данных.

Но даже после завершения этого этапа проекта вряд ли можно будет выстроить целостную картину. За два постсоветских десятилетия многообразие форм внутреннего устройства страны резко увеличилось по сравнению с РСФСР. Появились новые, трудно различимые и потому часто непреодолимые границы между элементами устройства, затрудняющие проведение описаний. Поэтому наши наблюдения могут дать только фрагментарную картину существующего и происходящего.

Некоторые результаты наблюдения описываются в рамках концепций административного рынка, ресурсного устройства государства и сословной социальной структуры современного российского общества [подробнее о них — см.: Кордонский 2006, Кордонский 2007, Кордонский 2008, Кордонский 2010].

Проведение полевых исследований в таком объеме вряд ли было бы возможно без поддержки проекта со стороны Общероссийского конгресса муниципальных образований и его руководителей С.М. Киричука и В.Н. Панкращенко, а также фонда поддержки социальных исследований «Хамовники» Мы выражаем искреннюю признательность за помощь и содействие в нашей учебной и исследовательской работе. Мы также благодарны В. Л. Глазычеву, который взял на себя труд по экспертизе представляемого текста.

Часть 1. Территориально-административная и экономическая организация пространства на муниципальном уровне

Проблемы классификации поселений

Муниципальное территориальное деление не вошло в бытование общества, в котором доминируют еще советские представления о статусах селитебных территорий. Термины, в которых зафиксированы разные виды (или типы или категории – здесь наблюдается постоянная путаница) муниципальных образований – «городской округ», «муниципальный район» «сельское поселение», «городское поселение» – остаются чуждыми не только обывателям, но и чиновникам.

Существующее же реальное многообразие муниципалитетов столь велико, что с трудом поддается классификации. То статистическое единообразие, которое было характерно для советского периода отечественной истории, практически исчезло [см.: Социально-территориальная структура 1982]. Хотя предпринимаются основательные попытки создания научных критериев типологизации территориальных единиц в качестве экономических, административных, социальных или даже этнических единиц, но пока они признаются самими исследователями неудовлетворительными или недостаточными [Трейвиш 2009]. Связать их с муниципальной структурой, закрепленной в нормативно-правовых актах, сейчас, видимо, невозможно.

С одной стороны, существующая административно-территориальная структура складывалась в три этапа, фактически независимых один от другого, определенных законодательными установлениями – спонтанно и хаотически с начала 1990-х до 1995 года, в поле действия ФЗ-154 с 1995 до 2003-2006 годов и с 2006 года после введения в действие ФЗ-131. Каждый из субъектов Российской Федерации применял свои критерии определения соответствия между видом (категорией, типом) муниципалитета и его территориальной структурой.

С другой стороны, любой муниципалитет имеет свои особенности и, что важно, свои ресурсы, которые осваиваются специфическим для него образом. Это многообразие ресурсов, способов их освоения и форм обмена ими сформировалось на наших глазах, в том числе и в ходе муниципальной реформы, когда советским городам, селам, рабочим поселкам, станциям были произвольно присвоены статусы то городских округов, то муниципальных районов, то сельских или городских поселений с недоопределенными ресурсными возможностями.

Несоответствие присвоенного городу, селу или территории муниципального статуса и исторически детерминированного социального «веса» приводит к многочисленным несуразностям и конфликтам между региональными и местными властями, составляющим иногда основное содержание местной жизни.

«Аморфный» статус городских округов

Несбалансированность муниципальной структуры особенно ярко проявилась в такой категории образований как городские округа. Здесь мы наблюдаем два разных феномена: разрушение административно-территориальной структуры в крупных городах и аморфный территориальный статус городского округа.

Во всех городских округах, образованных после принятия федеральных законов ФЗ-154 и ФЗ-131 на территориях крупных городов, где существовало внутригородское районное деление, оно сохранилось. Бывшие административные районы городов теперь имеют неопределенный правовой статус внутригородских территорий, но фактически полностью сохранили свои дореформенные функции. Их органы управления считаются подразделениями мэрий, но ведут себя как полноценные административно-хозяйствующие лица.

Наши попытки выяснить у местных чиновников, каким образом такое положение дел соотносится с федеральными законами, к успеху не привели по той простой причине, что это положение считается естественным, само собой разумеющимся и не требующим обоснования, потому почти никто из чиновников и не утруждал себя рефлексией по поводу несоответствия между установленными полномочиями и практикой управления.

Хотя проблема не рефлектируется, она типична для всех крупных и крупнейших городов страны. Ее острота не очевидна до тех пор, пока главы территориальных подразделений, раньше бывшие руководителями районов, а теперь пребывающие в статусе старост территории, сохраняют лояльность мэру и политически зависимы. Однако все изменится, если лояльность и зависимость исчезнут, как это случилось в 1990-е годы в областных городах. Тогда фактически почти равный статус губернатора и мэра столицы области (легальный – по объему власти и по объему перераспределяемых ресурсов, а также, что особенно важно – легитимный, в глазах населения) повсеместно привел к конфликтам администраций.

Предпосылки для такого развития событий могут складываться прежде всего там, где отдельные городские территории играют непропорционально значительную долю в местной экономике, общественной и политической жизни, особенно если в составе одного муниципалитета объединены два и более города. Из наших наблюдений можно предполагать это для Таганрога. Другой причиной выступает сложносоставность политической среды муниципалитета, особенно если она опирается на крупные и сильные социальные и этнические группы. Это участь, например, Анапы.

Опираясь на критерий отношения площади города, определенной градостроительным планом в основном еще в советское время, к площади городского округа, произвольно определенной позднее народными избранниками, мы фиксируем три пространственных типа городских округов. Названия для них даны условные, фиксирующие качество различий, вытекающих из математической пропорции площади города и площади округа.

1) «Городовой» или «острожный» тип: площадь города почти равна площади округа, поскольку границы городского округа определены границами городской черты. Такой городской округ, «лишенный земли» для будущего развития как селитебной, так и промышленной или рекреационной территории, с самого начала своего существования как муниципальной единицы сталкивается со многими трудностями.

Как правило, такие городские округа располагаются на территории одноименного муниципального района, что создает особые сложности и для органов местной власти, и для населения. В такой ситуации трудно выстроить межмуниципальные отношения, определиться с распределением полномочий и ответственности, организовать хозяйственную деятельность. Зачастую «городовые» городские округа имеют большое количество «пересечений» полномочий с муниципальным районом в сфере образования, спорта или здравоохранения.

Более того, даже административные здания муниципальной власти могут находиться на территории городского округа (например, администрации Вышневолоцкого района в Вышнем Волочке, Искитимского района в Искитиме, Галичского района в Галиче, Чистопольского в Чистополе и т.п.). Районная и городская власти работают «по соседству» и в сознании населения дублируют друг друга, а в сознании чиновников являются конкурентами и нередко врагами. Это порождает борьбу за муниципальное «старшинство», за «место за столом» в региональной администрации, а механизмами принятия решений становятся преимущественно неформальные связи и договоренности.

2). «Уездный» тип: площадь города много меньше площади округа. Такие округа образовывались в границах советских административных районов, районный центр становился центром округа, а бывшие сельсоветы – территориальными подразделениями (участками или «сельскими округами»). Мы наблюдали несколько округов «уездного» типа: Светлогорск и Зеленоградск в Калининградской области до их преобразования в муниципальные районы, Верхотурье в Свердловской области, город-курорт Анапа в Краснодарском крае. Поскольку все наблюдавшиеся нами представители этого типа были созданы после 1995 года, можно только догадываться, какие общие причины являлись основанием для наделения района, нередко сельскохозяйственного, как в Свердловской области, статусом городского округа. Общим признаком таких территорий является их высокий рекреационный и туристический потенциал, эффективное использование которого невозможно без достаточной территории. Кроме того, обычно такие территории уже в советское время имели хорошо проработанные программы территориального и социально-экономического развития, поэтому вполне вероятно, что новые администрации лишь использовали эти документы (аналогично планам ГОЭЛРО или БАМ).

Ни в одном официальном документе нет прописанного статуса такого «уездного» муниципалитета как «город-курорт Анапа». Помимо самого города, в его состав входят 10 сельских округов (с населением в десятки тысяч человек), главы и сотрудники администраций которых являются муниципальными служащими и сотрудниками администрации города-курорта. Более того, главы этих сельских округов (фактически главы сельских поселений, но по статусу лишь старосты территорий) назначаются напрямую из администрации города.

3. «Агломеративный» или «поместный» тип: граница округа зафиксирована значительно дальше городской черты, но она существенно меньше границ района, в котором эти округа были выделены. Характерной особенностью этого типа является рациональность территориального планирования: площадь округа оптимальна для развития, она не ограничена «городом» и не охватывает весь «уезд», значительные пространства которого не могут получить ресурсов для должного развития.

«Поместный» тип мы наблюдали в Качканаре (Свердловская область), наукограде Кольцово (Новосибирская область), Мантурове (Костромская область). Границы таких округов нередко изменялись в последнее время, когда к их администрациям приходило осознание необходимости свободных территорий для развития. Так, Кольцово в течение последних 5-7 лет целенаправленно приращивает свою территорию за счет соседнего Барышевского сельского поселения. Городской округ Мантурово в 2009 году увеличил почти вдвое свою территорию за счет присоединения незаселенных участков смежных сельских поселений, включив в состав муниципалитета все дачные территории горожан и загородные промышленные зоны.

Особый территориальный тип, вероятно, составляют городские округа фактически федерального подчинения – ЗАТО, однако мы ими не занимались в силу известных ограничений на посещение этого типа муниципалитетов.

Выморочные и развивающиеся муниципалитеты

В больших городских округах «поместного» типа, где мы вели наблюдения, таких как Калининград, Таганрог или Барнаул, население неоднородно, социальная дифференциация велика, жизнь фрагментирована и внешне может быть наблюдена только в таких феноменах, как городские рынки, система муниципального транспорта и т.п. Такие поселения слишком велики для того, чтобы можно было делать какие-то серьезные выводы только на основании наших наблюдений. Мы могли лишь фиксировать некоторые аспекты жизни в них, строить гипотезы и проверять их в беседах с представителями разных групп горожан.

Поэтому наши основные наблюдения форм социальной активности и дифференциального взаимодействия власти с населением относятся к «уездным» и «городовым» округам, муниципальным районам, городским и сельским поселениям. Все эти муниципалитеты по видимым перспективам развития, обусловленным демографическим и социальным потенциалом, можно разделить на две категории:

1) Выморочные муниципалитеты, не имеющие перспектив развития в силу демографической структуры, ресурсной ограниченности, транспортной недоступности и другим причинам. Выморочные муниципалитеты всегда невелики. Структура населения в них более-менее однородна. В составе наблюдаемых исследователями групп населения (на улицах, рынках, во дворах) доминируют рано постаревшие женщины (на вид старше 50, а ей всего 30-40 лет), старики-пенсионеры и разного рода опустившиеся люди. Основное занятие постоянных жителей – личное подсобное хозяйство. При этом значительная часть трудоспособного населения занимается отходничеством, т.е. находится на временных заработках в других территориях, более экономически развитых. Даже если в таких поселениях есть какие-то предприятия, то рабочая сила в них зачастую привозная: это отходники из населенных пунктов рангом пониже наблюдаемого. Хозяева этих предприятий в разговоре нередко утверждали, что принципиально не берут на работу местных при причине их вороватости, пьянства и лени (« пришлый надежнее»).

2) Развивающиеся муниципалитеты, во многом благодаря освоению новых видов ресурсов. Эти ресурсы обычно скрыты, часто могут быть выявлены только методами включенного наблюдения. Их освоением занимаются не самые большие по численности группы населения, но и видов ресурсов обычно несколько. Поэтому объем новой застройки и ритм жизни в таких муниципалитетах таковы, что даже с первого взгляда ясно, что жизнь в поселении и некоторые ресурсы есть. Естественно, что развивающиеся муниципалитеты весьма многообразны, но для их детальной классификации пока не хватает материалов и ресурсов.

Многие развивающие муниципалитеты получает ресурсы для развития от того, что они фактически представляют собой зоны освоения (колонизации, вторичной урбанизации) жителями больших городов. Такие муниципалитеты обычно расположены в зонах транспортной доступности, то есть вблизи федеральных и региональных автомобильных и железных дорог. Дачные хозяйства и поместья богатых людей в сочетании с ветхими избами коренных жителей, облупленными «хрущевками» и бараками формируют специфический внешний вид большей части таких поселений. Причем домашние хозяйства семей отходников внешне отличаются от дачных строений горожан только разве что характером застройки территории и спектром выращиваемых на подворьях сельскохозяйственных культур.

Все городские округа, в которых мы были, могут быть отнесены к развивающимся даже в случаях, когда по статистике собственных доходов практически не имеют. Как правило, в таких поселениях при более-менее пристальном наблюдении можно выявить сферы «неформальной занятости», обеспечивающей доходы какой-то выделенной группе. Члены таких групп официально числятся временно неработающими, получая соответствующее пособие, но на самом деле они постоянно заняты, иногда в высокодоходных малых бизнесах.

Существует огромное количество форм предпринимательской самозанятости, в том числе и такие экзотические как разведение фазанов и страусов, выращивание гусей для московского рынка гусиной печени или на экспорт в Юго-Восточную Азию «рачков» для подкормки аквакультур креветок, заготовки разного рода лекарственного сырья. На европейском Севере развит полный цикл изготовления срубов: от заготовки леса, его сушке, распиловке и до сборки на земле заказчика.

В приграничных районах Юга России, на западном Алтае, в Калининграде развита контрабанда как основное занятие, как бизнес. Доходы от этого бизнеса таковы, что позволяют жителям приграничных муниципалитетов массово обустраивать свои дачи и поместья. Такие муниципалитеты бурно застраиваются, в то время как официально они практически не имеют собственных доходов. Их чиновники транслируют вовне «страшилки» о бедственном монофункциональном положении, обеспечивая получение ресурсов, необходимых для обеспечения нормативных потребностей не связанного с их бизнесом «народа».

Во многих малых муниципалитетах люди вновь осваивают традиционные для этих мест (еще с имперского периода российской жизни) промыслы, такие как производство древесного угля, ловля рыбы, отгонное коневодство. Охота, рыболовство и собирательство вновь стали в таких поселениях значимым источником средств существования. При этом местные охотники и рыболовы достаточно жестко конкурируют с теми, для кого эти занятия являются формой досуга или стереотипом отношений внутри элиты.

В целом, можно предположить, что одним из результатов муниципальной реформы (и других реформ) может стать изменение системы расселения. Отчетливо проявились два противоположно направленных процесса: территория страны, с одной стороны, опустынивается, выморочные поселения постепенно исчезают, а их население вымирает или переезжает в другие муниципалитеты. С другой стороны, идет вторичная урбанизация, в ходе которой заново обустраиваются поселения, находящиеся вблизи магистралей, особенно если они «экологически чистые». В них переезжают жители выморочных поселений, появляются усадьбы и дачи и их городские обитатели, которые во многом определяют течение муниципальной жизни, но политически не принимают в ней участия.

Часть 2. Социальная структура и образ жизни населения российской провинции

«Свои» и «чужие» в общественной и экономической жизни муниципалитета

Как уже отмечалось, в поселениях присутствует коренное население, часть которого находится в отходе, и пришлые люди – отходники, дачники, помещики, мигранты. Отношения между этими группами весьма специфичны. Области контактов между ними сведены до минимума так, что можно, наверное, говорить о существовании в рамках поселений нескольких относительно слабо связанных между собой «культур»:

1) «культуры» коренных жителей, ведущих привычный инерционный образ жизни, основанный на занятости в бюджетной сфере и в управлении, в местном бизнесе выживания и на пенсии;

2) сезонной «культуры» дачников и помещиков, в основном обеспечиваемой ресурсами за счет импорта из городов. Связь между местными и дачниками-помещиками возникает при покупке товаров, производимых в личных подсобных хозяйствах коренных жителей. Местные, как правило, негативно относятся к работе по обслуживанию дач и поместий, однако не отказывают в помощи «по-соседски».

3) «культуры» местных людей, находящихся в отходе и людей, скрыто занятых (и членов их семей). Эта культура основана на ресурсах, которые привозят отходники и зарабатывают те, кто официально числятся безработными. Семьи таких людей в значительно меньшей степени, чем семьи обычных местных жителей, зависят от приусадебного хозяйства и формальных связей с властями муниципалитетов. Не зафиксированы отношения между семьями отходников и дачниками-помещиками, в отличие от скрыто занятых, часть которых занимается обслуживанием дач и поместий. Отношения между собственно местными, принадлежащими к первой группе, и семьями отходников и скрыто занятых определяются различиями в уровнях потребления. Те формы жизни и потребления, которые позволяют себе отходники и скрыто занятые, являются предметом зависти (и ненависти) представителей местной «культуры».

На сегодняшний день невозможно точно измерить количество и соотношение представителей этих трех «культур» в муниципалитетах. Каких-либо точных данных о количестве дачников и помещиков в поселениях получить не удалось. Местные власти такой статистики не ведут, оценивая численность пришлых «на глазок» — в основном по количеству бытовых отходов, которые вываливаются в укромных местах и по обочинам дорог, по расходу воды в водопроводе, а также по некоторым другим параметрам.

Отходники были зафиксированы в немалом числе исследованных муниципалитетов – иногда до 30% и более зарегистрированного населения, как следует из интервью. Среди поселений выделяются доноры, поставляющие отходников, и реципиенты, в которых отходники составляют значимую, но не фиксируемую часть занятого населения. Никакой статистической информации о количестве отходников и формах их занятости получить не удалось ввиду ее отсутствия.

Более того, сам факт существования отхода как особой формы занятости (и жизни) в постсоветской России оказался нетривиальным. В свое время, проводя исследования в Костромской области, где отходничество было весьма развито, мы зафиксировали феномен существования исторической памяти «на отхожие промыслы» [Плюснин 2007]. Изучая население трех смежных районов – Галичского, Чухломского и Солигаличского – мы обнаружили, что в новых условиях жизни после 70-ти лет советской власти про отхожие промыслы первыми «вспомнили» и массово в них отошли жители Чухломы, которая в XVII-XIX веках была известна отходничеством из-за скудости почв и нехватки пахотной земли. А соседние города, как и многие другие в Вологодской или Ярославской областях, не столь массово уходили на промыслы, и современное население здесь значительно позже чухломчан «вспомнило» о давно забытой модели жизнеобеспечения. Аналогичное «воспоминание об отходе» после многих десятилетий иной хозяйственной жизни мы зарегистрировали в Торопце Тверской области.

Еще одна группа «чужих», новая для современной российской провинции – мигранты. В основном это граждане стран СНГ, сезонно, постоянно или неопределенные сроки проживающие на территории муниципалитетов и занятые на тех работах, которые местные жители выполнять не хотят или не могут. Это тоже своего рода отходники, которые если и учитываются, то в статистике Федеральной миграционной службы, а не муниципальными чиновниками. Существенная часть мигрантов занята в строительстве и в обслуживании дач и поместий. Постепенно некоторые мигранты и отходники обзаводятся вторыми семьями, в которых появляются дети. В результате они становятся членами местных сообществ, живут на одном месте более десяти лет, но не растворяются в коренном населении.

Иногда выявляются совершенно неожиданные феномены, такие как межэтническое самоуправление в Анапе. По нашим наблюдениям, подтвержденным результатами интервью, там в результате взаимодействия между общинами казаков, греков и армян сложилась особая система отношений, в которой в роли посредников выступают «московские» генералы- отставники, поселившиеся после выхода на пенсию в этом городе-курорте. Официальные органы местного самоуправления реализуют те решения, которые общины считают необходимыми, и которые отставники «доводят» до местных чиновников. Такая система позволяет успешно балансировать интересы в муниципалитете, население которого «разбухает» в курортный сезон в десять и более раз.

Во многих муниципалитетах, особенно выморочных, местная власть взаимодействует с мигрантами эффективнее, чем с коренным населением. Причины называются очевидные: приезжие, претендующие на общие с местными жителями ресурсы, действуют так, как не могут местные – они покупают доступ к ресурсам у их официальных распорядителей. Местных жителей сдерживает общественное мнение, круговая порука и психологическая неготовность вступить в такие отношения с представителем власти. По их логике, эти ресурсы и так принадлежат местному обществу, так как можно их покупать у одного из «своих» же! Да и чиновник от «своего» не возьмет: ему здесь тоже жить и хочется управлять и дальше, а возьмешь – и назавтра «все будут знать, сколько».

Встречается и иное отношение властей к мигрантам: если они одиноки, не составляют общины (хотя бы три деятельных мужчины) и не имеют явных признаков помощи извне, их откровенно «выдаивают», злоупотребляя правовыми ограничениями и тормозя их деятельность. При этом сами чиновники признаются, что будь таких инициативных мигрантов побольше, они способствовали бы экономическому подъему поселения.

Однако в целом существующая система муниципального устройства и управления рассчитана только на постоянное население, то есть на представителей одной «культуры». Она формально не «видит» иных групп населения, кроме коренных жителей с постоянным местом работы или фиксированным доходом типа пенсии.

Существенной характеристикой всех видов муниципальных поселений является то, что их жители принципиально не вкладываются в формирование общей инфраструктуры даже при наличии соответствующих ресурсов. В основном вложения осуществляются в пределах заборов, ограждающих усадьбу или дачу, избу или особняк (по нынешнему – «коттедж»). Весьма редки случаи, когда люди самоорганизуются на уборку мусора, прокладку водопровода или ремонт дороги. За заборами изб, дач и поместий начинается, судя по всему, ничейная земля. Возникает ощущение, что в своем отношении к окружению многие люди стали воспроизводить скорее хуторской, чем городской или традиционно сельский образ жизни.

Объяснить это можно слабым развитием низового самоуправления. В советское время его любые формы насильственно подавлялись, в том числе и уличное самоуправление, в рамках которого избранные уличные старосты следили за порядком и организовывали соседей на общественные работы. Сегодня этот институт возрождается, но, как и в случае с ТСЖ и ТОСами в городах, местная власть ограничивается предельно формальным отношением к этой инициативе сверху. В уличные старосты записывают по большей части случайных людей, для отчетности перед региональными властями. В тех редких муниципалитетах, где в старосты были выбраны ответственные люди, они обеспечивают должный порядок.

Номинальным хозяином «ничейной земли» в поселениях являются муниципалитеты, практикующие иногда своеобразную барщину: они обязывают «народ», то есть формально зависимые от них группы населения принимать участие в уборке мусора и в благоустройстве территории. В нескольких наблюдавшихся нами поселениях муниципалитет ввел современный аналог оброка, обязав предпринимателей убирать мусор не только на прилегающей территории, что те и так обязаны делать.

В целом, новые социальные и популяционные процессы изменяют картину местной жизни, отношения между «своими» и «чужими» в обществе. Значительные группы «своих» выпадают из общественной и хозяйственной жизни общества, уходя на отхожие промыслы, уезжая учиться, «покорять столицы» или просто искать счастья на «чужбине» (которая есть не Китай или Америка, а большой город). На их место в пространстве провинциального общества заступают «чужие» — отходники, мигранты, явившиеся «за счастьем», да дачники, бегущие от этого «счастья». Установленная совсем недавно система муниципального деления и управления территорией задумана как негибкая, консервативная, она никак не учитывает ни эти новые тенденции расселения, ни динамику движения населения.

Стратификация местных сообществ

Социальная дифференциация в поселениях имеет по преимуществу статусный характер. Во многих центрах муниципальных районов и городских округах есть «элитные» гимназии для детей из статусных семей. Особняки местных чиновников, приближенных к власти предпринимателей и пришлых помещиков, дачи городских жителей резко контрастируют с полуразвалившимися советскими бараками, «хрущевками» и деревенскими избами. Новое строительство, как правило, ведется членами местных элит, дачниками и семьями, в которых есть отходники.

Разделение на «элиту» и «народ» происходит и на уровне получения медицинской помощи. Так, местные чиновники и предприниматели предпочитают лечиться в региональных центрах, «военные» (представители различных федеральных структур) зачастую обслуживаются в отдельных «отраслевых» учреждениях здравоохранения. Если же «элита» в силу ряда причин (отдаленность муниципалитета от регионального центра, отсутствие в радиусе транспортной доступности учреждений «отраслевого» здравоохранения) не может воспользоваться своими статусными преимуществами, то социальная дифференциация в поселении минимальна.

Внешние проявления зажиточности обычно приемлемы только при соответствующем социальном статусе, несоответствие маркируется как «воровство». Расслоение по уровню потребления до сих пор нелегитимно. В разговорах – как само собой разумеющееся – проходит трактовка социальной справедливости как распределения ресурсов «всем поровну», но некоторым «положено» больше, потому что они «главнее».

Зафиксировано существование феномена, который был назван нами «гражданским обществом служивых людей» [Кордонский 2008]. Это неформальная общность людей с примерно одинаковым статусом, влияющих на принятие всех решений в муниципалитетах. Ее членами, кроме местных государственных и муниципальных служащих, правоохранителей и военнослужащих, являются некоторые (не все) предприниматели и бывшие бандиты. Институтами этого общества являются бани, рыбалка, охота, ресторан, церковный приход, культивируемые в муниципалитете виды спорта. Пришлые дачники и помещики (испомещенные региональной властью на управление чиновники), как правило, чужды таким социальным отношениям, однако «решают свои проблемы» через полноправных членов таких обществ. Вероятно, можно – с некоторыми натяжками – считать эту форму самоорганизации еще одной «культурой», наряду с вышеперечисленными.

Эти общества неоднородны, сильно стратифицированы и принципиально закрыты для внешнего наблюдателя и исследователя. Попытки проникновения вызывают сильные защитные реакции, такие, например, как поручения милиции вести наблюдение за участниками проекта или прямой запрет местным жителям на беседы с ними, доводимый до «народа» поселковыми активистами или милиционерами.

В существенной части более-менее крупных муниципалитетов весьма велико влияние внешних инвесторов, которым принадлежат какие-то предприятия, обычно крупнейшие в муниципалитете. Такие люди называются «москвичами» вне зависимости от того, где они в действительности живут и, по нашим наблюдениям, не являются полноправными членами местного гражданского общества служивых людей. Их влияние определяется самим фактом существования, объемом выплачиваемых налогов и добровольных (для них) сборов-оброков, а также «московскими связями», которые они персонифицируют.

Мифологемы бедности, алкоголизма, воровства, зависимости от личного подсобного хозяйства и др.

В тех нередких случаях, когда участников проекта принимали за членов очередной проверяющей комиссии или представителей власти, автоматически включался «алгоритм прибеднения». Интервьюируемые чиновники и жители начинают рассказывать о том, как все у них плохо, потому что распределяемых «сверху» ресурсов не хватает на основную деятельность, а начальники не хотят видеть тех проблем, которые подчиненные вынуждены решать. Вероятно, этот доведенный до автоматизма стереотип отношений между теми, кто ресурсы распределяет, и теми, кому эти ресурсы предназначаются, является основной формой отношений в иерархии. Вполне возможно, что распространенное представление о том, что «в стране все плохо» формируется из совокупности множества таких манифестаций обделенности ресурсами. При смене оцениваемой роли наблюдателя, интервьюируемые местные начисто забывают об угрозах, связанных с дефицитом распределяемых ресурсов, и переходят к рассказу о своей повседневности, в которой обычно «все путем».

Образы жизни в тех поселениях, где мы были, столь многообразны, что не поддаются классификации при нашем уровне знаний о них. Например, обилие алкоголя в торговых точках (минимум 20, максимум более 200 сортов только водки в одном магазине, хотя в быту общепринят самогон) сочетается с отсутствием видимых признаков алкогольной деградации населения. Пьяных на улицах и в общественных местах очень мало во всех городах и селах, и те, которых мы наблюдали, чаще всего — пришлые-бомжи да известные всем алкоголики, постоянно толкущиеся на центральных площадях. Люди выпивают повсеместно, причем в рабочее время, однако стараются «блюсти меру». Повсюду есть следы употребления наркотиков (использованные шприцы, упаковки лекарственных средств), однако ни общественное мнение, ни наблюдения не позволяют различить явные приметы проблемы.

Обращает на себя внимание практическое отсутствие в провинции «бедных по самоидентификации»: люди считают, что «живут как все». Этот феномен был описан в рамках программы по исследованию бедности, реализованной фондом «Хамовники» в 2007-2009 годах, и постоянно подтверждается в наших муниципальных исследованиях.

Отсутствуют видимые признаки того, что называется воровством и коррупцией. Когда в одной из поездок участникам проекта был задан вопрос о том, видели ли они что-то, что можно было бы назвать коррупцией, ответ был отрицательным. Один из магистров, в попытке объяснить противоречие между результатами наблюдений и доминирующей мифологемой «все воруют», сформулировал такую гипотезу. Ресурсы всегда централизованы и распределяются исходя из нормативно установленных потребностей в них. Реальные потребности получателей ресурсов отличаются от нормативных, поэтому получатели ресурсов их перераспределяют в соответствие с тем, что им действительно представляется важным. Для центра, распределяющего ресурсы, такое перераспределение представляется нецелевым использованием, или воровством. Так, главный врач больницы, использовавший ресурсы, предназначенные для ремонта отопления, на починку прохудившейся крыши, ревизорам представляется нецелевым пользователем ресурсов, возможным преступником. С другой стороны, для получателя ресурсов факт, что ему не дают жизненно-необходимое, служит основанием для предположения о том, что это необходимое ему было расхищено распорядителем ресурсов. Таким образом, в ходе распределения ресурсов формируется мифологема о том, что кроме воровства, никакой иной деятельности и нет.

Личное подсобное хозяйство в части муниципалитетов деградирует как институт. Приватизация земли в развивающихся муниципалитетах, расположенных вблизи магистралей, приводит к уменьшению площадей традиционных покосов и выпасов и переносу их на неудобицы. В «выморочных» луга уже заросли. Коровы в личном хозяйстве замещаются козами. Картошка на приусадебных участках вытесняется другими культурами. Покупка картошки и сезонных овощей в магазинах стала обычным делом даже для пенсионеров. Люди быстро подсчитали стоимость усилий по выращиванию картошки и других овощей по сравнению с их стоимостью в магазине, и сейчас только психологические установки – «своя – вкусная и экологически чистая» – мотивируют людей заниматься огородничеством.

В то же время, в развивающихся малых муниципалитетах появились квазитоварные личные подсобные хозяйства, ориентированные на обслуживание помещиков и дачников, предпочитающих покупать молоко, мед, овощи, ягоды у «хозяек», а не в магазинах.

Розничные (бывшие колхозные) рынки повсеместно утратили «продовольственную» специфику. На них продают, в основном, китайскую бытовую технику, одежду и обувь. Лишь на малой части торговых площадей продается местная сельхозпродукция — в основном то, что пенсионеры выращивают на своих огородах. Ассортимент продовольственных товаров ближе к универсамам класса «Копейки» и городским вещевым рынкам, а к не «колхозному» рынку.

Рынки в больших муниципалитетах, таких как Таганрог и Барнаул, в значительной степени монополизированы. Фасовка и упаковка товаров унифицирована, собственно частники, торгующие своим товаром, там редкость.

Практически везде в развивающихся муниципалитетах есть места общественного питания – кафе, рестораны, которые выступают и досуговыми центрами. Однако говорить о том, что в поселениях есть оформленное общественное пространство, не приходится. Клубы и кинотеатры по большей части закрыты или перепрофилированы. Во многих городах, районных центрах публичным пространством стали рынки, функционирующие раз в неделю на центральной площади. Практически все жители города посещают рынок, независимо от погоды и дня недели. Люди не покупают (или покупают мало), а «приглядывают» и общаются. Современные провинциальные рынки стали форумами в исходном смысле этого слова.

В современных поселениях все меньше придомовых скамеек, на которых соседи обычно сплетничали еще десять лет назад. Они не функциональны, так как вытеснены общением с телевизором. Дешевые спутниковые антенны висят даже на таких развалюхах, в которых, как кажется, никто уже не живет.

Обращает на себя внимание прорастание сетевых технологий в обыденную жизнь. Брошенное мельком замечание пожилой женщины в удаленном селе о том, что она вчера с сыном общалась «по скайпу», говорит о многом. И это в сельском поселении, где особых видимых признаков проникновения технологической цивилизации нет.

Если в семье есть ребенок школьного возраста, то зачастую есть и компьютер. Причем, в отличие от мобильных телефонов, компьютер, обычно самая дорогая после автомобиля вещь, покупается не для престижного потребления, а «для дела», которым прежде всего является учеба детей и – что на удивление немаловажно – общение взрослых в социальных сетях вроде «Одноклассников», скачивание фильмов и других мультимедийных файлов. В поселениях вне магистралей еще редкость проводной, оптико-волоконный интернет, но почти везде есть хотя бы модемное соединение с Сетью. С другой стороны, не редкость и поселения, где сотовая связь не стабильна. Там, где связь не стабильна, есть места, в которых вероятность соединения выше. Они становятся временными местами общения, фокальными точками поселений.

Мифологема религиозности

Конфессиональная жизнь пока, по нашим наблюдениям, остается в значительной степени внешней по отношению к обыденной жизни поселений. Во всех развивающихся поселениях либо есть, либо строятся церкви, мечети, молельные дома. В создании конфессиональной инфраструктуры активное участие принимали и принимают местные «авторитетные» предприниматели. Однако приходы и околоцерковная жизнь еще только формируются, исполнение обрядов остается в значительной степени формальным и ситуативным, а активисты церкви – муллы, пасторы и попы – довольно случайные люди как по идеологическим, так и по нравственным качествам.

В то же время, в некоторых поселениях церкви являются местами общественной активности. В Кировской области в разрушенной православной церкви села Лема по инициативе учителя краеведения проводились уроки для школьников, а о самой церкви местные жители рассказывали легенды.

Распространен институт православного «чеса», когда служители церкви объезжают поселения и проводят – за фиксированную плату – необходимые требы и обряды. На зданиях поселковых администраций нередко висят объявления с датами приезда священнослужителей и ценниками на крещение, освящение, отпевание, и др. Когда в одном из поселений Вологодской области мы попытались найти священника местной церкви, женщины в церковной лавке сообщили, что отец А. бывает на службе в определенное время (строго с 10.00 до 12.00 и по вечерам в дни службы), а затем он ездит «по вызовам» по городу или в соседние поселения, проводит религиозные ритуалы. Возникает ощущение, что эта ситуация распространена и в других муниципалитетах, где есть действующие церкви. В редких случаях священник исполняет роль духовного наставника вне зависимости от наличия оплаты его услуг, но чаще всего каждый ритуал и религиозное действо имеет свою установленную цену.

Следует также отметить, что неперспективные муниципалитеты (с точки зрения величины прихода и потенциальных денежных соборов) не имеют на своей территории действующих церквей, то есть разрушенные церкви не восстанавливаются, а новые не строятся. Там, где есть новострои, зачастую они представляют собой недорогие деревянные здания без архитектурных изысков. Если же строится или восстанавливается каменное здание в исторических религиозных центрах, это является либо плодом общественной инициативы, либо способом зарабатывания политических баллов для благотворителя.

Основное отношение местных жителей к церкви – потребительское. До тех пор, пока там проходят службы и «отпускаются грехи», она нужна. Если же эта функция упущена (со времен советской власти или по причине отсутствия священника), само здание церкви теряет для местных жителей всякий смысл, историческая или культурная ценность в сегодняшних условиях — не актуальны. Хотя в некоторых полуразрушенных зданиях можно встретить как признаки приношений (свечи, засохшие цветы, сухари, конфеты и пр.), так и груды бутылок и мусора.

Более или менее сохранные церкви встречаются при кладбищах, где религиозные ритуалы наиболее востребованы. В выморочных поселениях с богатой историей — в основном разрушенные церкви, или их «останки» без надежды на восстановление. В развивающихся муниципалитетах присутствуют как новые церковные здания, так и реставрируемые старые.

Примечательно, что в некоторых регионах предложение в сфере религиозных «услуг» явно опережает спрос. Так, в Башкирии строятся новые мечети, хотя, по мнению самих жителей, инициатива, а, следовательно, и потребность, исходит не от «народа». В Костромской области и других «исконно русских» регионах на православном воспитании делается отдельный акцент: в Мантуровском районе в городской больнице при женском отделении открыли школу для беременных, где православные священники убеждают беременных женщин в необходимости рожать. А в детских садах детей обучают основам православия по специально-разработанным методическим пособиям (например, учебно-методическое пособие для педагогов детских садов «Основы Православной культуры» и пр.).

Наряду с основными конфессиями, практически везде есть разного рода секты, активность которых весьма высока, хотя численность адептов невелика. Примечательно, что среди сектантов встречаются сотрудники медицинских учреждений, которые активно используют свое служебное положение для пропаганды своего учения в поселениях.

Мифологема исключительной роли и безальтернативности государственного здравоохранения

Отношение людей к здоровью и то, как это отношение связано с учреждениями и организациями здравоохранения, составляет предмет нашего особого внимания. Учреждения государственного (муниципального) здравоохранения, с нашей точки зрения, формируют каркас, на котором реализуются отношения по поводу здоровья или болезни, имеющие внешний к государству характер, но чрезвычайно значимые для всех жителей.

Забота о здоровье составляет едва ли не основное содержание жизни и разговоров о ней. Как мы показали в исследовании прошлого года, ценность здоровья является доминирующей в сознании людей [Плюснин и др. 2009, с.56-59]. Беседы о пользе или вреде продуктов питания, рассказы о чудодейственных исцелениях и «восточных» терапевтических практиках, обсуждение рекламы лекарств, медицинских техник и манипуляций телевизионных целителей, действия, направленные на лечение или поддержание здоровья (попариться в баньке, искупаться в «целебном» источнике, пройтись босиком «для стимуляции нервов», собрать «целебную травку», «выпить водочки, настоянной на «корне» и прочее, и прочее) вплетены в ткань обыденной жизни и непосредственного общения. Повсеместно распространена реклама оздоровительных процедур у «известных московских специалистов», «новейших методов диагностики» и так далее.

Деятельность муниципальных властей и государственная политика в сфере здравоохранения ориентированы на внешне стройную административно-территориальную схему медицинского обслуживания населения, основными элементами которой выступают: центральные районные больницы (ЦРБ) в районных центрах, центральные городские больницы в городских округах, участковые больницы в малых городах, а также врачебные амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты (ФАП) — в сельских поселениях. В случаях, когда больному требуется высококвалифицированная помощь или диагностика, выходящая за рамки самых простых анализов и процедур, ЦРБ должна отправлять его в соответствующее областное, краевое или республиканское медучреждение.

Но реальные отношения на местах гораздо богаче этой схемы. Во-первых, с учетом дефицита отдельных медицинских специалистов, обмен пациентами распространен не только «по вертикали», но и по «горизонтали». Больных могут отправлять в ЦРБ соседнего района, если у поликлиники нет лицензии на какие-то виды медицинской помощи или просто потому, что единственный специалист (кардиолог, офтальмолог и т.п.) находится в отпуске. Взаиморасчеты между медучреждениями разных муниципалитетов за пролеченных «чужих» пациентов являются важной составляющей их бюджетов, а урегулирование возникающих в связи с этим финансовых проблем и задержек в оплате становится настоящим искусством.

Во-вторых, помимо муниципальных поликлиник и больниц, обслуживанием населения занимаются находящиеся на этой территории специализированные ЛПУ регионального и федерального уровня, а также ведомственные (корпоративные) клиники. Последние лечат не только «своих» пациентов (военных, железнодорожников, сотрудников крупных предприятий), но нередко выполняют муниципальный заказ. В специализированные государственные и в корпоративные медучреждения любой желающий также может попасть за деньги.

Частная медицина существует в основном в крупных городах, да и то в тех сферах, где люди заинтересованы решать проблемы со здоровьем быстро (стоматология) или минуя государственный контроль и учет (аборты, инфекции, передающиеся половым путем, наркомания и алкоголизм). В малых городах и в сельской местности частная медицинская практика представлена лишь услугами стоматологов и разного рода диагностикой – от обязательной, для получения водительских прав и устройства на работу, до «системной», которую предлагают заезжие «столичные» шарлатаны наивным или боязливым обывателям.

По ресурсной обеспеченности медицинские учреждения можно разделить на три группы: (1) располагающие только нормативно определенным объемом ресурсов; (2) в силу статуса привлекающие дополнительные государственные ресурсы; (3) имеющие возможности привлечь дополнительные ресурсы (гранты, субсидии и проч.).

Первую, конечно, самую многочисленную группу, составляют учреждения с предельно ограниченными ресурсами. Источники финансирования (муниципальный бюджет и территориальный фонд обязательного медицинского страхования, ОМС) являются дефицитными, медицинское учреждение не имеет дополнительного дохода, и «еле сводит концы с концами». Обеспеченность медицинского учреждения обычно коррелирует со статусом муниципалитета.

Вторая группа — учреждения с официальными дополнительными источниками финансирования, обладающие штатом квалифицированных медицинских специалистов, необходимым оборудованием и лицензиями на оказание специализированных видов помощи. К этой категории относятся крупные больницы и медицинские центры, а также учреждения корпоративного здравоохранения (например, железнодорожные больницы), которые помимо средств своей корпорации, получают прибыль от оказания услуг по обязательному и добровольному медицинскому страхованию, платных услуг, а также от оказания высокотехнологичной помощи, оплачиваемой из государственного бюджета. Медицинские учреждения этой категории встречаются в региональных центрах или крупных и средних городах с хорошими перспективами развития.

Третья группа – учреждения, работающие под покровительством предпринимателей или влиятельных муниципальных чиновников. Функционирование учреждений такого типа зависит от отношений и договоренностей между главным врачом, главой поселения или руководителем органа управления здравоохранения, руководителем территориального фонда ОМС и руководителями страховых компаний. В «сильных» субъектах, таких как Татарстан и Башкортостан, строительство новых корпусов больниц и капитальный ремонт зданий финансируется при непосредственной поддержке руководства региона.

Причины особого статуса некоторых медицинских учреждений разные. К примеру, во многих муниципалитетах главные врачи совмещают свою работу с постом депутата органов местного самоуправления. В одной из больниц Татарстана главный врач (по совместительству местный депутат) организовал перестройку здания под квартиры для врачей силами своей (т.е. частной) строительной бригады, естественно, на государственные деньги. А в одной из республик проблема привлечения медицинских специалистов в сельские поселения решается совместно с местными администрациями: помимо предоставления жилья и регулярной зарплаты, молодым специалистам могут выделить машину и подъемные деньги на обустройство. Там же применяется практика заключения трехсторонних договоров между ЦРБ, страховой компанией и территориальным фондом ОМС с целью возврата средств, уплаченных в виде штрафов страховым медицинским компаниям.

В некоторых муниципалитетах развитая сеть учреждений здравоохранения до сих пор существует сама по себе, вне зависимости от потребности населения в медицинских услугах. Как правило, она сохранилась с советских времен после ликвидации особых условий, для которых создавалась (обычно военные задачи). В то же время практически повсеместным в муниципальных медучреждениях является дефицит каких-то конкретных специалистов. Очень часто такие врачи «не положены» по нормативам численности населения. А из-за невозможности привлечь на село какого-то конкретного врача-специалиста, его функцию зачастую выполняет прошедший дополнительную подготовку фельдшер, не имеющий высшего медицинского образования, но работающий на ставке врача.

Отсутствие статистической информации, включая точные данные о количестве населения в муниципалитете, лишает возможности органы управления здравоохранением рассчитать необходимые объемы медицинской помощи, формировать целевые показатели и определять приоритетные направления распределения ресурсов. Официальная статистика по объемам медицинской помощи и заболеваемости, точно так же, как и данные экономической активности и социальной структуре населения, недостоверна. Так, современная система сбора сведений по заболеваемости устроена таким образом, что получающаяся картина ситуации, по сути, ограничена крупными городами. В малых городах и сельской местности – на территории проживания более 60% населения – из-за неукоплектованности врачами учреждений статистика по заболеваемости, скорее всего, существенно отличается от реального положения дел.

На местном уровне с этими пробелами статистики пытаются бороться, ведя свои, внутренние подсчеты заболеваемости и объемов оказанной медицинской помощи. Так, мы описали случай, когда в ЦРБ вели статистику для внутреннего пользования с учетом диагнозов фельдшеров и манипуляций с диагностическим оборудованием, но «наверх» отправляли отредактированные данные, соответствующие плановым показателям и полученным указаниям занижать данные по заболеваниям определенной группы нозологий.

Однако на самом низовом уровне мы наблюдаем и противоположные тенденции, когда для «улучшения» показателей работы и собственного заработка медики нередко приписывают от 15% до 30% посещений. До центральной районной больницы доходят уже искаженные показатели оказанных объемов медицинской помощи, — только таким образом можно обосновать сохранение привычной организационной структуры и прежних объемов предоставляемых услуг при сокращении населения в районе. Побочным следствием приписок является увеличение показателей заболеваемости и болезненности населения.

В городах и городских округах практика приписок также повсеместна, но в силу инертности бюрократических процедур медицинские услуги могут оказываться даже «мертвым душам». К больнице приписаны отходники, студенты, дачники, которые пользуются медицинскими услугами по месту временной регистрации лишь сезонно или крайне редко. Бывает, что люди, особенно молодые мужчины, не обращаются в поликлинику 5-10 лет, а их карточки исправно ведутся, в них регистрируются случаи посещения специалистов по рутинным поводам (ОРЗ, стрессы и аналогичные быстро проходящие функциональные расстройства). Проблемы у муниципалитетов возникают лишь в том случае, когда таких реально не живущих по месту регистрации граждан приходится учитывать в демографических показателях (из-за этого получается искаженная картина в первую очередь по смертности).

Хотя встречаются ситуации, когда в планируемых объемах медицинской помощи и койко-дней учитывается только количество населения на участке, прикрепленном к больнице, а в действительности там же лечатся жители близлежащих районов, так как в их районе нет того или иного специалиста. В курортных городах и в окрестностях мегаполисов не учитываются приезжие и отдыхающие в летний сезон, хотя их число может в несколько раз превышать численность самого населенного пункта. Таким образом, иногда медицинское учреждение не рассчитано на тот объем работы и количество пациентов, которые существуют в действительности.

Отходники в местах отхода, дачники на дачах и помещики в поместьях практически не пользуются услугами государственного здравоохранения (за исключением травм и острых состояний). Но есть такие поселения (например, Соловки), которые не справляются с количеством приезжих. В них часть функций по оказанию медицинских услуг переходит к частным медицинским структурам, учреждениям соседних муниципалитетов и иногда подразделениям МЧС.

Жизнь поселений и государственная политика развития муниципального звена здравоохранения друг с другом связаны слабо. Последняя не учитывает, что больницы, поликлиники, фельдшерские пункты, аптеки выполняют множество функций, в том числе коммуникативные, экспертно-консультативные и даже социального призрения. Они вписаны в местные социальные отношения, и их закрытие радикально меняет ткань жизни поселений. Уклад жизни в сельских районах меняется в последние годы под воздействием политики перехода на подушевое финансирование, которая приводит к сокращению численности медучреждений и их укрупнению. Жители тех муниципалитетов, в которых сильна тенденция к уменьшению численности населения, теперь вынуждены ехать для получения консультации специалиста, для сдачи анализов или родов в соседний район или областной центр. Это, а также концентрация ресурсов в центрах муниципальных районов и центральных больницах городских округов, приводит к тому, что жители поселений, особенно «выморочных», выпадают из системы государственного медицинского обслуживания, замещаемой услугами знахарей, лекарей и самолечением.

Распространенность самолечения и знахарства абсолютная. Не было поселений, в которых не было бы лекарей или знахарок, причем фельдшеры связаны с ними весьма специфическими партнерско-конкурентными отношениями. Лечащие «бабушки» никак не интегрированы в государственную систему нетрадиционной медицины. Знахарки, обслуживающие значительную часть сельских жителей, существуют вне правового поля и нередко работают не по рыночным, а гонорарным принципам, получая за свои услуги подношения от благодарных пациентов в виде продуктов питания, денег («кто сколько даст») и иной помощи.

Наряду с возрастанием роли лекарей и знахарок, аптекари также становятся институтом, замещающим государственную систему здравоохранения. В аптеку обращаются напрямую за консультациями, фармацевты корректируют выписанные врачами рецепты, советуют свои схемы лечения, а «постоянных клиентов» консультируют по телефону.

В сельских поселениях, несмотря на откровенную нищету ФАПов и отсутствие медикаментов, особенно велика социальная роль фельдшера. Как показывают наблюдения, реальный статус фельдшера много выше установленных должностных обязанностей: не имея сейчас права даже выписать рецепт, в действительности фельдшер является и консультантом, и диагностом, и терапевтом, и домашним врачом широкого профиля, и даже целителем, пользующим население народными средствами. В одной из деревень Костромской области в здании, где располагался ФАП, отключили воду, отопление и свет, но фельдшер в белом халате принимал пациентов в Доме культуры. Иногда фельдшеры совмещают свои функции с ролью знахаря и травника (книги по использованию «народных методов» есть практически у каждого фельдшера). Возникает ощущение, что при закрытии ФАПа фельдшер будет выполнять ту же социальную роль в обмен на посильную помощь соседей, продукты питания и т.д.

В городах, наоборот, авторитет медиков падает вследствие изменения системы отношений «врач-пациент». Улучшение материального обеспечения центральных учреждений здравоохранения и формализация подхода к пациентам приводит, в том числе, к выхолащиванию социальных функций, как это видно на примере «социальных больных», занимавших «койко-места» в больницах до недавних новаций. Теперь старики и старухи, подкармливавшиеся в больницах в плохие для себя времена, практически лишились такой возможности.

Скорая помощь, с целью сокращения расходов на выезды по «ложным» вызовам, переходит на работу в качестве call-центра. Большая часть вызовов обслуживается по телефону, даются рекомендации о том, какую таблетку принять, иногда оказывается психологическая помощь. Некоторые отделения скорой помощи практикуют платные услуги по выезду в случае алкогольных психозов: 600 рублей за выезд машины скорой помощи и 900 рублей за капельницу от алкогольной интоксикации.

Существует практика медицинского «чеса», когда «бригады специалистов-врачей» из крупных медицинских центров объезжают муниципалитеты, оказывая платные услуги. Таким специалистам в основном не доверяют, но все же посещают и платят за их услуги – «а вдруг поможет».

В целом соотношение платной и бесплатной медицины, доступной жителям, сильно варьируется в зависимости от вида муниципалитета. На уровне сельских районов и поселений объем платных услуг составляет несколько процентов (местные специалисты обычно оценивают его в 3-5%), в крупных городских округах, в мегаполисах он в разы больше, но даже приблизительных цифр никто не рискует назвать. В городах сложились устойчивые практики взимания прямой и косвенной платы за лечение в государственных и муниципальных медучреждениях: платные палаты «повышенной комфортности», свои лекарства в стационарах, консультации и диагностика «вне очереди» и т.п. В сельских муниципалитетах с ограниченными ресурсами медицина в большей или меньшей степени остается «социалистической», т.е. для пациентов основное лечение и профилактика бесплатны. Коммерческие отношения по поводу здоровья развиты здесь в гораздо меньшей степени (это касается как официальных платных услуг в муниципальных медучреждениях, так и теневого рынка медицинских и околомедицинских услуг).

В маленьких поселениях медперсонал не вымогает деньги у больных себе в карман (хотя поддерживаются традиции подношений и подарков в знак благодарности), что связано, видимо, как с общинными элементами уклада жизни в поселке, так и с крайне низкой платежеспособностью населения. Опрошенные местные медики объясняют такой «социализм» тем, что здесь «все всех знают, будешь брать – тебе здесь не жить», а также тем, что «никто платить не будет». Можно предположить, что мы имеем дело с ситуацией, когда имеющиеся ресурсы на поддержание здоровья, в силу крайней ограниченности, распределяются более-менее равномерно, а у медиков нет доступных способов конвертировать свои корпоративные возможности в личные дивиденды.

Наиболее живучи «социалистические» традиции в деревнях, где фельдшер, по убеждению жителей, должен работать не только за зарплату, но и в любое время суток. Распространена практика обращений к нему за помощью на дому, в выходные, ночью, в любое время. Поддержанию этой практики способствует неписанное правило, согласно которому обращение к врачу и даже вызов скорой помощи возможны только через фельдшера.

Следует отметить, что личные расходы на поддержание здоровья у сельского населения все же есть. Государство провоцирует рост таких расходов прежде всего за счет политики подушевого финансирования, вынуждая жителей за свой счет ездить в областной центр или в соседний район для консультаций с врачами-специалистами, для диагностики или получения необходимого лечения. Косвенно стимулируют спрос на платные услуги и профилактические медицинские осмотры, проводимые среди бюджетников за счет средств национального проекта «Здоровье».

Кроме того, существенной строкой расходов семей являются лекарства, БАДы и витамины. Люди часто покупают медикаменты без показаний и необходимости, чему способствует повсеместная реклама фармацевтической продукции. Покупка лекарств стала одним из повседневных событий, а аптечные киоски удобно размещают при входе в продуктовые магазины и торговые центры.

В целом, при наблюдении системы организации медицинской помощи в муниципалитетах создается впечатление, что медучреждения для руководителей здравоохранения во многом представляют собой самоценность – вне зависимости от своей функциональности. В них вкладываются ресурсы, в «развивающихся» поселениях они развиваются, в «выморочных» деградируют. Развитие системы здравоохранения основано, как правило, на ее собственных внутренних (нозологических и эпидемиологических) критериях, слабо связанных с социальными функциями.

Система отношений по поводу здоровья/болезни сейчас становится предметом нашего особого интереса. В течение четырех лет мы наблюдали, как медицинские учреждения «вписывались» в реалии закона о местном самоуправлении, как менялись отношения между местным населением и представителями сферы медицинских услуг, и теперь с интересом ждем того момента, когда начнется реформа системы бюджетных учреждений.

Мифологема доступного образования

Образованию мы уделяли в нашем проекте существенно меньше внимания, чем здравоохранению. Как уже говорилось, в малых поселениях школы являются центрами общественной жизни, часто и в материальных аспектах. К примеру, на Соловках в компьютерном классе по информатике в местной школе был организован платный интернет-клуб общего пользования, где во внеучебное время услугами клуба пользовались туристы (доступ в Интернет, запись информации и фотографий на диски). А в одном из поселений горного Алтая сельская школа, в чьей собственности находится единственный на все поселение трактор, оказывала необходимые услуги местным жителям.

До сих пор встречаются поселения, в которых школы, как и в 1990-е годы, являются единственным местом, где дети из неблагополучных семей могут хоть как-то поесть. Они приходят в классы голодными. Так что сельские и поселковые школы с их огородами и хозяйством выполняют, кроме образовательной, еще и функции социального призрения.

Однако в целом происходит снижение социального статуса общеобразовательной школы. Иногда оно проявляется в крайних выражениях: в одном из районных центров Кировской области в обычном учебном заведении были объединены классы для детей с дефектами развития и для детей с нормальным развитием. Учили тех и других одни и те же учителя. Это, конечно, предельный случай, но он показывает тенденцию.

Повсеместно в обследованных поселениях средние школы расположены старых зданиях, в то время как «элитные» заведения вроде налоговой инспекции или отделения Сбербанка хорошо отремонтированы или построены заново. Практически везде в школах есть компьютеры, нередко и новые, однако хорошо работающий интернет со свободным доступом – большая редкость. Школьные библиотеки нигде не обновляются, последние масштабные пополнения – издания конца 1980 – начала 1990 годов. Во многих школах есть серийные издания, распределявшиеся по школам в рамках президентских программ начала 2000 годов.

В ходе исследования мы наблюдали, как школы адаптируются к требованиям нормативно-подушевого финансирования, которое вводится в обследуемых нами регионах с 2006 года. Теперь зарплата учителя во многом зависит от количества учеников. В результате вместо 25 учеников классы обычно уплотняются до 30-35, а в некоторых школах и до 40 учеников.

Доходы образовательных учреждений, ранее называемые внебюджетными, теперь учитываются в составе бюджетных, что интерпретируется как увеличение бюджетного финансирования. Причем с этих «дополнительных» доходов теперь приходится платить существенные налоги в бюджеты других уровней. Даже при наличии у школы только бюджетной деятельности суммы налогов на имущество и землю намного превышают суммы капитальных вложений в образование. Номинальный рост бюджетных расходов на образование превращается в фактическое снижение расходов на собственно процесс обучения, на функционирование и развитие образовательных учреждений.

Муниципальные власти решают проблему малокомплектных школ либо примитивно – путем их закрытия, либо поступают хитрее – присваивая им статус филиалов более крупных образовательных учреждений, расположенных поблизости. Спасая сельскую школу, они тем самым спасают все село. Дело не только в том, что в противном случае из поселения уезжают молодые семьи: нередко на школе держится вся хоть сколько-нибудь современная инфраструктура села (отопление и водопровод).

Система муниципального управления образованием, по нашим наблюдениям, деградирует. Это проявляется, в частности, в дублировании административных функций и переносе компетенций на более высокий уровень. В одном из регионов введены образовательные округа, в которые объединили несколько муниципальных районов, тем самым фактически продублировав функции регионального органа управления образованием.

Востребованным является образование после школы. Даже в сельских поселениях около 80% выпускников школ продолжают обучение в различных учебных заведениях, и только около 18% начинают работать или идут в армию (о судьбе оставшихся 2% выпускников нет информации). В вузы столиц – Москвы и Санкт-Петербурга – из малых городов, поселков и сел поступает всего около 3% выпускников 11-х классов, и эти абитуриенты выбирают, как правило, военные училища или экономические вузы. Те выпускники, у которых нет возможности уехать на учебу из своего города, продолжают обучение в местных учреждениях профессионального образования, а затем устраиваются на работу по месту жительства.

Несмотря на то, что учреждения низшего и среднего профессионального образования находятся в ведении региональных органов власти, руководство таких ПТУ, колледжей, ССУЗов гораздо плотнее контактирует с органами муниципальной власти. Почти все учреждения профессионального образования – до 90% из представленных на местном уровне – имеют, в том числе, заочную форму обучения. А все созданные в последние годы учреждения профессионального образования являются исключительно заочными. Причину этого процесса, в целом противоположного процессу сокращения доли заочного обучения в высших учебных заведениях, мы видим в том, что для органов муниципального управления и местного малого бизнеса форма заочного обучения более приемлема, так как студент уже имеет место работы, что снижает вероятность его отъезда из родного города.

Общее впечатление от системы образования в том, что во многом она еще живет советскими стереотипами. Образование, с нашей точки зрения, должно быть функциональным и обслуживать воспроизводство социальной структуры. Советское образование обслуживало советскую социальную структуру, сформированную отношениями между рабочими, крестьянами и специалистами-служащими. Но эта структура уже исчезла, а система образования по-прежнему пытается готовить рабочих и крестьян со средним образованием и специалистов-служащих со средним специальным и высшими образованиями.

Возможно поэтому новая постсоветская социальная структура свои потребности в подготовленных кадрах удовлетворяет, готовя служащих в разного рода ведомственных академиях и «элитных» учебных заведениях, в то время как остатки советской образовательной системы продолжают готовить специалистов, на которых давно нет спроса, то есть людей с дипломами об образовании, но без социальной функции.

Формирующаяся посредством системы профессионального образования социальная стратификация в значительной степени скрыта, не вербализована. Поэтому затруднена самоидентификация людей, то есть определение своего социального положения, в том числе и в терминах выбора профессии и направления обучения.

В такой ситуации главным в образовании оказывается получение свидетельства об образовании, диплома, который конвертируется при соответствующих усилиях в должность и статус, адекватные складывающейся социальной структуре. Чем выше статус организации образования, выдавшей диплом, тем на более высокую должность может, в принципе, рассчитывать его обладатель.

Учреждения образования населением рассматриваются (далеко не всегда осознанно) как средство для повышения или фиксации социального статуса, так как люди понимают, что именно от статуса зависит объем доступных человеку ресурсов. То есть профессиональное образование – это в первую очередь институт социализации, и лишь во вторую – образования. Мы повсеместно наблюдали две смежные мотивации. Первая состоит в стремлении дать ребенку образование с целью «выпихнуть» его из деградирующей среды обитания и обеспечить условия для вертикальной мобильности. Это функция средней школы, которая в глазах родителей с конца 1990-х годов начинает определять цели общего образования. Вторая мотивация – получить какое-то профессиональное образование для того, чтобы зафиксировать свой социальный статус или обеспечить возможность его повышения. Собственно, для этого и существуют провинциальные филиалы столичных вузов.

Учреждения общего образования сейчас стратифицированы уже даже в малых городах и селах. Практически везде в городских округах и муниципальных районах, где более одной школы, есть «элитные» гимназии, лицеи и школы, выпускники которых, судя по имеющейся информации, в основном получают высшее образование в ведомственных вузах, идут по стопам родителей.

Преобладание социализационной компоненты образования над собственно учебной, особенно в высшем образовании, проявляется в существовании огромного количества филиалов центральных (московских и региональных) высших учебных заведений и колледжей. Преподавательский состав таких учреждений и, соответственно, уровень знаний, который они могут транслировать, таков, что об обучении можно говорить с большой натяжкой. Однако такие заведения дают обычные государственные дипломы, позволяющие занимать функциональные места в системе управления, что лишь и требуется их выпускникам.

Часть 3. Структура управления и властные отношения на муниципальном уровне

Многообразие структур местной власти

Административное переустройство страны привело к ряду непредсказуемых последствий. Одно из них — появление на прежде однородном административном поле многообразия структур низовой власти [см. более подробно: Плюснин 2009]. Для государственной власти это лишние хлопоты, повышение неопределенности результатов администрирования и снижение эффективности управления. Если на федеральном уровне такое многообразие неразличимо, то для региональной власти оно становится нарастающей проблемой (хотя самими чиновниками проблема эта не осознается). По содержанию и структуре власти муниципалитеты можно классифицировать на следующие 4 категории.

1). Первую категорию составляют те немногочисленные муниципалитеты, которые в полном объеме соответствуют законодательно зафиксированному статусу муниципального образования. В них есть реальное самоуправление. Как правило, это весьма небольшие по численности населения местные общества, в которых образованы муниципалитеты, относящиеся к категории «сельское поселение». Кроме того, что границы муниципалитета удачно совпали с естественными границами территории местного общества, их важной особенностью является то, что эти общества находятся в пространственной изоляции и обладают минимальным количеством ресурсов [Плюснин 2008]. Однако демографическая структура в них такова, что они могут развиваться и развиваются, несмотря на внешние ограничения.

В наших полевых исследованиях с участием студентов мы наблюдали 5 таких поселений: два в республике Алтай (д. Сайдыс и д. Урлу-Аспак), по одному в Алтайском крае (д. Ельцовка), в Башкирии (п. Караяр с д. Абдулино) и в Кировской области (д. Лема). В двух поселениях самоуправление развивалось удачно выбранными главами администраций, людьми инициативными, находчивыми и, что важно, профессионалами. В трех поселениях самоуправление центрировалось вокруг администрации школы, а его агентами были учителя. Основной задачей жителей в одном из таких поселений было обучить детей так, чтобы они, получив качественное знание, смогли «зацепиться в городе». В остальных — самоуправление было направлено на развитие своего поселения. Эти, хотя и немногочисленные в наших поездках примеры местной власти, основывающейся на реальном самоуправлении, нам представляются типичными, поскольку в других аналогичных полевых исследованиях мы видим ту же картину [см.: Плюснин 2001; Плюснин 2006].

Такие муниципалитеты не представляют какого-либо интереса для региональных властей. Об их существовании и специфике, включая структуру местной власти, можно узнать только в ходе прямого наблюдения.

2). Своеобразие второй формы организации местной власти заключается в поместной природе этой власти. Это муниципалитеты, являющиеся по факту поместьями предпринимателей и муниципальных чиновников. Они наиболее заметны на уровне муниципального района и небольшого по численности населения, но значительного по территории городского округа.

В наших поездках зафиксированы поселения, в которых практически вся способная приносить доходы собственность принадлежит главам муниципальных образований, членам их семей и доверенным лицам, либо предпринимателям, фактически управляющим муниципалитетом (в качестве образцов назовем Зубовополянский район в Мордовии, Верхотурский район в Свердловской области, Вышний Волочок в Тверской, Кологривский район в Костромской, Демидовский в Смоленской). Муниципалитетов с такой структурой власти намного больше, чем муниципалитетов первой категории.

В этих поселениях наиболее четко видна «забота о благе народа», коим считаются бюджетники, муниципальные и государственные служащие, пенсионеры, «социально-незащищенные категории граждан», убогие, больные и дети. Люди самостоятельные – предприниматели, коммерсанты, отходники, любые другие категории активного населения – народом не считаются. Забота власти заключается в социально-справедливом распределении доступных ресурсов [см. подробнее: Кордонский 2008]. Такие муниципалитеты обычно бесконфликтно вписаны в систему региональной власти. Они закрыты для внешнего наблюдения, а муниципальные власти очень жестко реагируют на попытки «чужаков» понять, как устроена в них жизнь.

3). Специфика третьей категории муниципалитетов состоит в том, что их административная структура во многом сохранила советскую структуру управления и ориентирована на поток ресурсов, распределяемых органами государственной власти. Фактически такие поселения, нередко встречавшиеся нам в ходе исследования, являются структурными подразделениями региональных администраций, осуществляющих свою политику, слабо связанную с муниципальной спецификой. Как правило, власть в таких муниципалитетах находится уже три-четыре срока в руках людей, вышедших из райкомов партии и исполкомов советской власти, либо они управляются весьма зависимыми управленцами, пришедшими на волне ранней демократии 1990-х годов [Плюснин, Наверх... 2009].

4). Наконец, четвертую из выделенных нами категорий образуют «политизированные» муниципалитеты, где в системе муниципальной власти представлены интересы многих чиновников, помещиков и предпринимателей, и управление которыми осуществляется балансировкой их интересов муниципальными властями. Такие муниципалитеты всегда представляют проблему для региональных администраций. Из наших наблюдений это Дзержинский и Одинцово в Московской области, Качканар в Свердловской и Кольцово в Новосибирской, Светлогорск в Калининградской и Соловецкий в Архангельской областях, Анапа в Краснодарском крае. При всем скептическом отношении к самостоятельности местной власти в стране, таких муниципалитетов немало.

Одним из признаков относительной самостоятельности муниципалитета мы считаем внутреннюю организацию социального времени. Ритм жизни (актуальное социальное время) определяется государственными и региональными праздниками и памятными датами, но в большинстве развивающихся муниципалитетов есть и собственные календари. Праздники, отмечаемые на местном уровне (помимо обязательных государственных) свидетельствуют о реальных интересах местного сообщества. В календаре Мантуровского городского округа Костромской области акцентировано, например, то, что памятные, знаменательные даты и праздничные события подобраны в нем без учета государственных праздников.

Календари представляют собой формализованный механизм согласования интересов (признание заслуг, авторитета, полезности) различных групп и отдельных личностей местного сообщества. Календари состоят из публичной части (прилюдно отмечаемых дат-праздников) и скрытой (поздравления значимых, с точки зрения местной администрации, людей).

Их формируют администрации муниципалитетов, их отделы культуры. Задача местной администрации заключается в том, чтобы выбрать в свой календарь из федеральных и региональных праздников и памятных дат — при максимальном отображении специфики собственного муниципального времени — те, что удовлетворяют потребности значимых для муниципалитета социальных групп, и организовать событие-праздник, отметить дату. Например, в Караидельском районе Республики Башкортостан (численность райцентра которого примерно 6 т. чел.,) в муниципальном календаре особо отмечен День милиции.

Очевидно, что выделенные нами выше категории муниципалитетов есть граничные случаи форм организации власти на ненормативном уровне. В большинстве же своем мы наблюдаем структуру власти вполне аморфную, соответствующую законодательно установленным нормам, и только пристальный взгляд может заметить, что эта структура перекошена в одну из четырех сторон.

Как показывают наблюдения, региональные администрации более всего устраивают муниципалитеты несамостоятельные, дотационные и потому относительно легко управляемые извне, и менее всего — политизированные муниципалитеты. Усилия региональных властей часто направлены на лишение муниципалитетов какой-либо самостоятельности, для чего руководители политизированных муниципалитетов подвергаются разного рода преследованию, в том числе и уголовному. Наиболее яркие примеры такой политики мы наблюдали в Калининградской области.

Имитационная специфика официальной политической и общественной активности

Политическая жизнь и гражданская активность в обследованных муниципалитетах возникают только перед выборами в местные органы власти. В промежутках между выборами они отсутствуют. Следы политической жизни обнаруживаются в виде брошюр под грифами политических партий в помещениях районных администраций и библиотеках, а также остатков наружной политической рекламы на столбах и стенах зданий.

Характер политической жизни таков, что заставляет предположить ее полную идентичность борьбе за доступ, распределение и перераспределение ресурсов. Члены местного «гражданского общества служивых людей» чаще всего разделены на группы, одни из которых находятся ближе к властной «кормушке», другие – подальше. Выборы есть форма, в которой либо подтверждается существующее распределение власти и распределение ресурсов, либо это распределение меняется в пользу другой группы. В последнее время, особенно после начала «партиизации» местных выборов, эти группы приобретают партийную окраску, поэтому борьба за возможность распоряжения ресурсами внешне может выглядеть как политическая.

В отчетности муниципалитетов всегда присутствуют сведения о деятельности многочисленных общественных организаций. Однако прямое наблюдение лишь в исключительных случаях дает возможность выявить следы гражданской активности населения. Как правило, в муниципалитете есть несколько человек (или несколько десятков человек), которые демонстрируют такую активность. Эти люди входят во все общественные и политические организации, что дает возможность отчитываться о должном уровне соответствующей активности. В одном из муниципалитетов местный «главный коммунист» входил буквально во все первичные ячейки, в том числе был и членом женсовета.

Единственное исключение, которое удалось наблюдать, это общества охотников и рыболовов. В силу того, что охота и рыбалка являются институтами местного гражданского общества, в некоторых поселениях они стали реально действующими общественными объединениями, обладающими немалой властью и влиянием. В одном случае мы видели, как именно общество охотников и рыболовов в преддверии выборов политизировалось и стало центром борьбы с действующей администрацией муниципалитета.

Административный бизнес и забота о благе народа

Как уже говорилось выше, население муниципалитетов неявно делится на две части: на голосующий на выборах народ (пенсионеры, инвалиды, служащие разного рода, работающие по найму в муниципальных организациях, бюджетники), и на остальных, которые собственно и образуют дееспособное население, но народом не считаются (отходники, предприниматели и коммерсанты, студенты). О народе чиновники должны заботиться, так как от его совокупного мнения может зависеть их пребывание на должностях. Новые помещики считают народом и тех, кто обслуживает их поместья.

С активным и обычно не участвующим в выборах населением чиновники вместе делают бизнес, обеспечивают – за соответствующую мзду – возможность предпринимательства, или дают зарабатывать на посредничестве. Ни одна форма предпринимательства не может, видимо, существовать без «крышевания» муниципальными и федеральными чиновниками. Формы чиновничьего участия в бизнесах весьма многообразны – от полного владения через родственников и подставных лиц до партнерства. Административная рента, как правило, монетизируется. Возможности капитализации таких доходов институционально ограничены, поэтому чиновники ищут возможности их обхода. Одной из таких возможностей стали вложения «в политику». Вероятно, поэтому столь велика конфликтность муниципальных выборов.

Во многих поселениях сформировалось то, что можно назвать административным бизнесом, доходом в котором являются всякого рода отступные. Объем полномочий контрольных органов и силовых структур столь широк, что практически любое действие хозяйствующего лица может интерпретироваться как нарушение какого-либо закона, подзаконного акта или местной нормы. По факту нарушения может назначаться расследование, результатом которого обычно становится наказание хозяйствующего лица. Поэтому хозяйствующие лица предпочитают откупаться от проверок, выплачивая проверяющим отступные. С другой стороны, проверку конкурента тоже можно назначить — «заказать», и это тоже что-то стоит. В результате работники контрольных и силовых структур становятся весьма обеспеченными людьми, консолидировавшими наличные деньги, но в форме, затрудняющей их капитализацию. Противоречие между потенциальными финансовыми возможностями этой группы людей, и актуальными ограничениями на ведение ими бизнеса постепенно становится важным стимулом к развитию муниципальной политической жизни.

Один из недавно сложившихся видов административного бизнеса связан с торговлей: розничные сети «договариваются» с муниципальными чиновниками и местными силовиками и по факту монополизируют местную торговлю. Часто монополизация рынка осуществляется на расстоянии в 200-400 км от территории основной активности сети – формируются так называемые «трансрегиональные монополии». При этом иногда «прессуются» традиционные розничные (бывшие колхозные) рынки, вплоть до административного переноса их из центров поселений в труднодоступные по местным меркам места. Нередко административно монополизирован бизнес на услугах внутри муниципального транспорта.

Целью бизнеса «подкрышной» чиновникам части населения, кроме элементарного выживания, достаточно редко выступает «расширенное воспроизводство». В основном люди занимаются бизнесом для того, что построить или обустроить свои поместья. Доходы от предпринимательства вкладываются, кроме необходимых затрат на производство, в обучение детей и приведение «распределенного жилья» (дома, дачи, охотничьего домика и пр) в форму, которая представляется в данном муниципалитете наиболее престижной.

Те фермерские хозяйства, которые удалось наблюдать, представляют собой скорее формирующиеся поместья, чем собственно экономические субъекты. Их владельцы, как правило, бывшие руководители и специалисты колхозов и совхозов, волей-неволей воспроизводят отношения «барин — крестьянин», в которых участники связаны специфическими взаимными обязательствами, предполагающими, кроме прочего, необходимость заботы барина о крестьянах. Об особом статусе руководителей фермерских хозяйств свидетельствует бросающаяся в глаза разница в интерьере их кабинетов по сравнению с кабинетами глав администраций тех же поселений. «Богатая» обстановка, как правило, выступает индикатором их авторитета, наличия властных полномочий и доступа к распределению ресурсов.

В предпринимательской среде существует и феномен, который условно можно назвать «передовики капиталистического труда». Региональные власти «выращивают» показательные бизнесы в той или иной сфере (фермерство, инновации, частная медицина и т.п.), тем самым искусственно фабрикуя успешные «кейсы» развития рыночных отношений на подведомственной территории, с помощью которых впоследствии отчитываются «наверх». Таким «демонстрационным» предпринимателям (фермерам) оказывается целенаправленная и всемерная поддержка, начиная от содействия в получении лицензий и разрешений на деятельность, заканчивая организацией гарантированного сбыта продукции и прямой финансовой поддержкой, оформленной в региональных и муниципальных программах развития малого и среднего предпринимательства.

***

Выше мы подчеркивали, что страна, вероятнее всего, уже приобрела иммунитет к «не хирургическим» формам реформирования и модернизации. Местная жизнь многообразием своих форм демонстрирует, что практически на всякое возможное модернизирующее воздействие «сверху» уже выработан опыт — фактор, его нейтрализующий. Однако эти факторы, как правило, не видны, если пользоваться обычными – официальными – источниками информации. Государство выстроило многоуровневую систему сбора и анализа социально-экономических и социологических данных, основанную на понятиях, в которых течение жизни если и описывается, то только с точки зрения распределения ресурсов, которые были и всегда будут в дефиците. Параметры, заложенные в эту систему таковы, что не позволяют различить даже такие весомые факторы, как отходничество и определяющая роль в управлении гражданского общества служивых людей.

Мы считаем, что реформирующая и модернизирующая власть, как ее критики пользуются системой кривых зеркал, в которых, при всем желании, могут видеть только проекции своих априорных ценностных и статистических представлений, основанных на идеологии подражательного реформирования. Процедуры реформирования и модернизации, основанные на представлениях о том, что «все плохо», приводят к появлению новых зеркал, и тоже кривых. Это бег по кругу, который один публицист назвал бесконечным тупиком, чреват очередной попыткой перейти к «хирургическим» способам преобразования отечественной жизни, таким как реформы Петра Великого и попытки построения коммунизма в отдельно взятой стране.

Мы считаем, что найти выход из этого тупика можно, если «сменить оптику» и перейти к прямому неангажированному описанию форм организации современной российской жизни, к тому, что сейчас если и отражается в административных, научных и политических «зеркалах», то скорее как «негатив», а не как необходимые атрибуты жизни. Легитимизация этих общераспространенных форм социальности представляется неизбежной, если снова не возобладает стремление сломать уклад жизни «через колено» и построить очередное светлое будущее.

Литература

Арсеньев В.К. Китайцы в Уссурийском крае. – СПб, 1914.

Арсеньев В.К. Краткий военно-географический и военно-статистический очерк Уссурийского края. – СПб, 1912.

Глазычев В.Л. Глубинная Россия: 2000 – 2002. – М.: Новое издательство, 2002.

Гордиенко А.А., Пошевнев Г.С., Плюснин Ю.М. Структура поведения безработного: на пути к новому субъекту труда // Социологические исследования. 1996. № 11.

Золотарев А. М. Военно-географический очерк окраин России и пути в соседние территории. – СПб, 1903.

Козлов П.К. Тибет и Далай-лама. — М.: КМК, 2004.

Кордонский С.Г. Ресурсное государство. – М.: Регнум, 2007.

Кордонский С.Г. Рынки власти. – М.: ОГИ, 2006.

Кордонский С.Г. Сословная структура постсоветской России. – М.: ФОМ, 2008. Кордонский С.Г. Поместная федерация. – М.: Европа, 2010.

Малиновский Б. Научная теория культуры. – М.: ОГИ, 2005.

Не век жить – век вспоминать. Народная культура Поонежья и Онежского Поморья (по материалам Онежских экспедиций). – Онега-Архангельск-Москва: ТСМ, 2006.

Плюснин Ю.М. Малые города России. – М.: МОНФ, 2001.

Плюснин Ю.М. Малые города России. Социальная характеристика населения в 1999 г. // Научный отчет, М.: МОНФ, 2000.

Плюснин Ю.М. Мезень: реальность натуральной жизни // Отечественные записки, 2006. № 32 (5).

Плюснин Ю.М. Наверх всплывают разные // Пикир-талас. Экспертный взгляд Академии государственного управления при Президенте РК на основные события, происходящие в стране и мире. 2009. № 1.

Плюснин Ю.М. Психология материальной жизни (парадоксы сельской «экономики выживания») // ЭКО – Новосибирск. 1997. № 7.

Плюснин Ю.М. Структура муниципальной власти в муниципалитетах разного вида // Регион 86, журнал государственного и муниципального управления г.Югры Ханты-Мансийский автономный округ. 2009. № 2 (10).

Плюснин Ю.М. Факторы развития местного самоуправления. оценка значения изоляции и изоляционизма // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2.

Плюснин Ю.М. Чухлома // Полит.Ру, 20 ноября 2007 (http://polit.ru/analytics/2007/11/20/chuhloma.html)

Плюснин Ю.М., Кордонский С.Г., Скалон В.А. Муниципальная Россия: образ жизни и образ мыслей. Опыт феноменологического исследования. – М: ЦПИ МСУ, 2009. – 146 с.

Пржевальский Н.М. Опыт статистического описания и военного обозрения Приамурского края. – Архив Русского географического общества, 1869.

Социально-территориальная структура города и села (опыт типологического анализа) // Под ред. Т.И. Заславской, Е.Е. Горяченко. Новосибирск, 1982.

Трейвиш А.И. Город, район, страна и мир. Развитие России глазами страноведа. М.: Новый хронограф, 2009.

Шабанова М.А. Современное отходничество как социокультурный феномен // Социологические исследования, 2002. № 4.