Симон Кордонский Simon Kordonsky: personal blog

Местное самоуправление или муниципальная власть.

Прокрустово ложе муниципальных законов

Авторы: С.Г. Кордонский , Ю.М Плюснин

Предлагается обсудить 8 основных проблем местного уровня власти:

1. Муниципальное управление – это не местное самоуправление

2. Неопределенность статуса муниципального служащего

3. Разрушение низовой административно-территориальной структуры и нарушение принципов социальной справедливости

4. Муниципальная статистика

5. Монополизация местного малого бизнеса

6. Гражданское общество служивых людей

7. Муниципальная власть как ответственный соучастник распила бюджета

8. Что делать

Согласно задумке государственных реформаторов, с момента принятия 131-ФЗ местное самоуправление должно было начать победное шествие по стране. Сформировалось целое направление государственной деятельности, которое занимается внедрением в жизнь 131 закона, то есть перекраиванием страны по умозрительным лекалам. Однако судьба муниципальной реформы оказалась примерно такой же, как у пенсионной, судебной и прочих реформ.

В чем причины столь полной и очевидной для всех уровней власти неудачи с тотальным выстраиванием местного самоуправления в стране?

Не обсуждая проблемы, связанные с истинными целями принятия этого закона и способами его проведения на федеральном уровне, представим соображения, основанные на «взгляде снизу» — с муниципального уровня. Мы опираемся при этом на собственные наблюдения и многочисленные интервью с муниципальными руководителями и другими местными экспертами, проведенные нами за последние полтора три года в 16 регионах России.

Группа исследователей все это время пыталась, используя доступные методы, найти в стране местное самоуправление — как реализацию 131-ФЗ. Но вместо него нашла формируемый институт местной власти как некоторое аморфное явление, которое в отношениях с государством пытается себя представить местным самоуправлением, а в отношениях с населением — как вид государственной власти.

Муниципальное управление – это не местное самоуправление

Сложившийся в ходе реализации 131-ФЗ феномен, как показали наши исследования, не является местным самоуправлением по сути. Ведь местные власти, как минимум, должны выбираться всем населением, однако данные экспертных интервью, опросов населения и анализ результатов голосований на местах повсеместно показывают, что в муниципальных выборах участвуют в основном пенсионеры, служащие разного рода и маргиналы (мобилизуемые претендентами на власть «за наличный расчет»), в общем, не более трети населения. Выборы, как это ни парадоксально, чаще всего считаются состоявшимися при явке даже четверти избирателей. Активная часть населения по разным причинам местные выборы обычно игнорирует, и поэтому чаще всего выбранная муниципальная власть — не их власть.

«…Ну три процента проголосовали за человека и он может пройти, даже при большом количестве кандидатов. Вот он прошел в депутаты и по сути его избирают там 10-15 человек при его легитимности в размерах 3%. Потом он тут же превращается в какого-либо свадебного генерала.». И.Т. Шевченко, глава Кологривского района Костромской области, 8 апреля 2009.

И это действительно так. Муниципальная власть представляет интересы «народа», под которым — по факту — понимается совокупность групп населения, в той или иной степени зависимых от ресурсов, распределяемых этой властью. Именно пенсионеры, бюджетники и разного рода служащие и выбирают эту власть, и требуют от нее, чтобы поток распределяемых ею ресурсов не прерывался.

«…здесь достаточно пожилое население, естественно, все выборы делают бабушки.» Депутат городского собрания городского поселения Приморье Светлогорского района Калининградской области, 31 марта 2009. (Но ведь «достаточно пожилое население» — это 25-30% и даже 40%, которые в составе избирателей достигают доли в 30-40% и даже больше в подавляющем числе муниципалитетов страны. Только что прошедшие выборы в марте с.г. показали, что если население не заинтересовано, голосуют почти исключительно пенсионеры и бюджетники, которые в сумме составляют, бывает, до 70-80% трудоспособного населения; если же у населения появляется кровный интерес, то участвуют почти все – до 98% — и результат тогда оказывается противоположным тому, что планировала региональная администрация и, вслед за ней, местная районная власть)

Поэтому в действительности субъектом муниципальной власти – «народом» – выступает та часть населения (во многом экономически пассивная) которой государственная власть гарантировала в свое время доступ к некоторому минимуму ресурсов, в число которых, кроме всего прочего, входит обеспечение теплом (дрова, газ и электричество) и водоснабжение, жилье и благоустройство, транспорт. Активная часть населения в так понимаемый народ не входит.

Соблюдение государственных обязательств в части обеспечения ресурсами по умолчанию считается социальной справедливостью. Поэтому муниципальные власти выступают в роли институтов, в функции которых входит обеспечение социальной справедливости в части выполнения государственных социальных обязательств — для пассивного населения, ядро которого пенсионеры.

Государство, приняв 131-ФЗ, считает (на федеральном уровне), что оно освободилось от какой-то части накопленных за советский период социальных обязательств, передав их муниципальной власти. Однако ресурсы, необходимые для их выполнения, остались в распоряжении государства. Поэтому органы местной власти, выполняя государственные социальные обязательства, имитируют деятельность органов государственного управления в части распределения не им принадлежащих ресурсов. Сами органы государственной власти, прежде всего региональной, логично, в соответствии с законом, рассматривают органы местного самоуправления внешние по отношению к себе исполнительские структуры с не до конца ясным статусом, что позволяет переложить на них вину за невозможность выполнения разного рода государственных социальных обязательств, апеллируя к общему несовершенству законодательства и, в частности, 131-ФЗ.

Таким образом, муниципальная власть не является местным самоуправлением по определению. Ведь местное самоуправление предполагает не только и не столько выполнение внешних по отношению к нему социальных обязательств, сколько участие активного населения в мобилизации и распределении местных, поселенческих, собственных ресурсов.

Неопределенность статуса муниципального служащего

Люди, занимающие должности в системе муниципальной власти, по закону о муниципальной службе являются муниципальными служащими. Их положение определяется соответствующим федеральным законом. Будучи введенным, этот институт автоматически ставит работников муниципалитетов в статус квазигосударственных служащих. Этот статус вполне соответствует описанной выше социальной функции. В то же время, остается не проясненным вопрос о том, кому служат муниципальные служащие. Если они служат государству, выполняя его социальные обязательства, то почему они составляют законодательно зафиксированную отдельную функциональную группу (сословие), а не являются муниципальными государственными служащими, аналогично тому, как работники региональных органов власти являются региональными государственными служащими. Если же они должны служить избравшему их народу – населению муниципалитета, то вправе ли государство так определять их статус, как это сделано ныне?

Сегодня фактически неопределенный социальный статус работников органов местного самоуправления вполне соответствует их сегодняшней амбивалентной социальной роли — то ли ущербных государственных служащих, то ли избранников той части народа (пенсионеров, бюджетников-служащих), которая практически полностью зависит от государства.

Разрушение низовой административно-территориальной структуры и нарушение принципов социальной справедливости

Реформа местного самоуправления изменила административно-территориальную структуру страны, причем революционность изменений осталась практически не замеченной ни гражданами, ни самим государством. В ходе реформы деление поселений страны на города и поселки, села и деревни, административные районы, складывающееся где-то столетиями, где-то десятилетиями, было заменено делением на городские округа, муниципальные районы, сельские и городские поселения. Многие города с многолетней историей уездных городов получили подчиненный статус городских поселений. На месте административных районов и в их же границах возникли муниципальные районы с заново заданной функциональной структурой, но по факту сохранившие прежние административные функции и многочисленные межрайонные инспекции и конторы государственных служб, полностью выведенных из подчинения и никак неподконтрольных районным властям. А административные районы больших городов, исчезнув как юридические лица, возродились как внутригородские территории городских округов с небывалым статусом: сохранив многие полномочия прежних районов и даже в полном составе службы и служащих, они теперь не несут ответственности за свои действия. Вероятно, только сельские поселения в результате реформы не потеряли, а приобрели: они не только сохранили функции сельсоветов, но и дополнили их функциями прежних волостей (что находит понимание даже в сознании муниципальных служащих в центральных районах страны, нередко так и называющих сельские поселения – Тверская губ.).

До введения 131-ФЗ страна была (хотя бы по видимости, особенно после распада СССР) административным целым, в котором контролируемые государством ресурсы распределялись сообразно нормам этого целого. После муниципальных и региональных(95-ФЗ) новаций об единстве норм уже речь не идет. В каждом регионе и муниципалитете складывается свое местное мнение о критериях социальной справедливости при распределении ресурсов в той их части, которая уже не определяется еще сохранившимися нормами социальной справедливости. Региональные и местные добавки к пенсиям и зарплатам чиновников, номенклатурная приватизация земли и местных ресурсов, участие чиновников в разного рода бизнесах привели к даже внешне заметному росту социального неравенства и, следовательно, к нарушению тех принципов социальной справедливости, которые стремится, как декларируется, проводит в жизнь федеральная власть.

Парадоксально, но реальной социальной справедливости сохраняется больше в районах, где властные отношения продолжают сохранять признаки советского образца, а руководители районов несут на себе груз ответственности помещика-секретаря райкома (яркие примеры: Зубова поляна в Мордовии, Актаныш в Татарстане, Солигалич в Костроме, Хвалынск в Саратове, Верхотурье в Екатеринбурге – много набирается).

Каждый, кто озаботится вопросом узнать где и как живут главы поселений, а особенно районов, в любом из муниципалитетов будет впечатлен размахом «демонстративного потребления» в виде особнячков, усадебок с садами и конюшнями, непременно устраиваемых на лучших городских территориях. Особнячки видом своим и местоположением строго соблюдают субординацию, тем более, что местная власть всеми силами стремиться к постоянству и имеет в этом успех – в большинстве провинциальных муниципалитетов должности народных избранников занимаются по 2-3 срока, а где-то традиция непресекаема с советских времен.

Можно сказать, что местные ресурсы, управление которыми было передано региональным и муниципальным властям, теперь используются в основном для того, чтобы обеспечивать сложившуюся в регионах и муниципалитетах социальную дифференциацию и, соответственно, формы социального неравенства и — по большому счету — социальной несправедливости.

Страна, как нам представляется по результатам исследования, стремительно дифференцируется в отношении явных и неявных социальных норм и институтов, регулирующих все формы поведения. Эта дифференциация пока еще не заметна в крупных городах и идет в основном на провинциальном муниципальном уровне так, что татарстанские и мордовские муниципалитеты, например, весьма отличаются от сибирских, а московские муниципальные отношения (в той мере, в которой их удается наблюдать) имеют мало общего с аналогичными отношениями в ближайших к Москве калужских и тверских муниципалитетах; отношения же на юге России (краснодарские, ростовские муниципалитеты) сильно отличны от отношений на севере (вологодские и костромские муниципалитеты).

Хотелось бы подчеркнуть, что эта дифференциация носит принципиально не рыночный, а сословно-распределительный характер.

Муниципальная статистика

Существовавшее до принятия 131-ФЗ многообразие поселений и образов-уровней общественной жизни в них никуда не исчезло, но оно теперь маскировано нормами этого закона. Проблема в том, что в результате местная социальная и экономическая жизнь уже не фиксируется статистикой, более того, и не может ею фиксироваться. Ведь конституционно закрепленное раздельное существование государства и местного самоуправления предполагает и раздельное ведение статистики. Государственные органы статистики иногда ведут наблюдения за местной жизнью на договорных условиях с органами местного самоуправления, но в большинстве местных бюджетов не предусмотрено средств для организации собственной муниципальной статистики. А федерального закона о муниципальной статистике нет и непонятно, может ли он быть ввиду конституционной независимости местной власти от государственной.

Региональные власти пытаются искать выходы из «внезапно сложившейся» ситуации привычными методами. Распоряжениями губернатора, региональных министров, глав департаментов (нередко только устными) муниципалитетам до уровня округа, района и городского поселения спускаются срочные распоряжения о предоставлении тех или иных данных. Обычно сроки сбора критичны, а съем объективных показателей нереален. Например, 3 апреля 2009 главы муниципалитетов Костромской области получили распоряжение в срок до 3 апреля 2009 предоставить информацию о трудоспособном населении, занятом вне территории муниципалитета (трудовых мигрантах, обычно отходниках), а также объемах получаемых ими доходов. Естественно, что несмотря на 20-40-процентный отход активного населения и весьма приблизительную осведомленность о заработках отходников, информация тотчас ушла «наверх» с цифрами по численности и доходам, где-то даже с «точностью» до рубля и человека.

Возмутительно недопустимое положение с государственной статистикой, теперь основывающейся в значительной части на «муниципальной статистике», реально отсутствующей, можно проиллюстрировать таким примером. Один из бывших служащих администрации Алтайского края рассказывал нам в ноябре 2007, что в краевом управлении сельского хозяйства численность государственных служащих подразделения по племенному животноводству насчитывает 162 человека, хотя уже 15 лет как племенного животноводства в крае нет. Но все эти люди все эти годы занимаются предоставлением соответствующей отчетности.

Аналогично поступают и в муниципальных администрациях: внезапно возникшая в губернии «статистическая инициатива» пересчитать кого-то и учесть что-то передается поднаторевшему и многоопытному муниципальному служащему, который обзванивает, в зависимости от задачи, два-три ближайших предприятия или двух-трех старост сельских поселений и продуктивно используя метод экстраполяции, через час приносит главе искомый результат. Далее осуществляется «остаточная коррекция» в соответствии с прогнозом административной ответственности за ценность предоставляемых сведений, иногда оценку приходится скоординировать с главами соседних муниципалий, и вот «своевременная и точная муниципальная статистика» отправляется в губернию. Губерния верит, не проверяя – некому и некогда – надо слать отчет в Федерацию. В результате мы повсеместно наблюдаем такие отчетные данные, как, например, ежегодные 60 тысяч посещений библиотеки жителями городка с населением в 12 тысяч (по 250-300 посетителей каждый рабочий день, хотя по наблюдениям, за день здесь бывает лишь 2-3 посетителя), или удручающе поголовная болезненность населения, когда все жители города, включая младенцев и лежачих стариков, регулярно через 1-2 недели посещают местных врачей – и так на каждого набирается за год по 30 визитов к врачам (кстати, сейчас ожидаемая – планируемая норма посещений составляет 12 в год).

Ситуация с методами получения и отчетностью в муниципальной статистике, по-видимому, сильно смахивает на МВД-шную, которой не верят в самом руководстве МВД.

Получается, что только прямое наблюдение остается практически единственным источником информации о том, что происходит в муниципалитетах. Причем это наблюдение, особенно если оно ведется соответствующими «органами», обычно приводит к выводам о полной противозаконности того, что происходит на «местном» уровне. Это показывают сотни «дел», возбужденных по фактам повседневной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Получается, что государство своими действиями по наведению порядка породило некоторые многообразие форм муниципальной жизни, но так как это многообразие не следует прямо из произведенных государством действий, то оно и считается незаконными или противозаконным.

Монополизация местного малого бизнеса

В муниципальных районах и малых городских поселениях местный бизнес, о развитии которого — в преддверии кризиса — так стали заботиться государственные служащие, в результате действий местной власти по распределению и перераспределению ресурсов монополизировался. Монополистами, естественно, стали люди, приближенные к муниципальным чиновникам, или сами чиновники в лице их друзей, знакомых и родственников. В ходе исследований нам не удалось обнаружить значимые по районным масштабам бизнесы, которые бы в той или иной мере не принадлежали муниципальным чиновникам или не контролировались ими опосредованно, через участие в доходах. Государственные служащие, несущие службу в муниципалитетах, также в той или иной форме включены в местные бизнесы через своих родственников.

Показательны разнообразием формы «тотального вхождения» администрации в местный бизнес. В одном случае контроль бизнеса у мэра города, во втором – у главы района, в третьем – у местного бизнесмена (который сам контролирует местную власть), и так далее. Но все они совмещают роли и хозяина и главы муниципалитета – по факту являются помещиками, в «крепости» или в разных степенях зависимости которых находится все местное общество в границах муниципалитета. (Забавно и печально: люди оброк государству не платят, а барщину помещику – в полном объеме (= – стараются любыми средствами минимизировать установленные государством обязательные платы за использование природных ресурсов, лесосеки и водные объекты, сельхозугодья и дороги, но попробовали бы не заплатить местный налог на торговые точки).

В одном из городских округов Тверской области во всех интервью с жителями был высказан в той или иной форме упрек в адрес мэра города (главы городского округа) за его слишком далеко зашедшее стремление контролировать все бизнесы в округе. Сообщалось, что «… мэру, членам его семьи и его приближенным (друзьям и родственникам) принадлежит полгорода», практически весь местный бизнес – придорожные АЗС, автомастерские, предприятия питания, кафе. Кроме того, в последнее время муниципальная собственность активно продается, но выгоды для города практически нет. Например, трехэтажная гостиница была продана частному предпринимателю за 3,7 млн.руб., которые и пошли в местный бюджет, тогда как реальная ее стоимость по оценке Ростехинвентаризации составляет не менее 18 млн.руб. «Мэр начинал учителем физкультуры, потом стал торговать сахаром и на этом бизнесе поднялся. На своем посту мэр уже давно, долее 10 лет, сначала люди были довольны местной властью, потому как для людей делалось хоть что- то: праздники, фейерверки, дворец спорта «для своих». Но с течением времени большая доля населения стало хотеть ухода мэра» (из интервью с работником гостиницы).

В одном из районов республики Мордовии главе района за 10 лет нахождения у власти удалось перевести под свой контроль абсолютно весь местный бизнес, скупить все более-менее «живые» сельхозпредприятия и АПК. По словам коммерсантов, торгующих на рынке, глава районной администрации является практически монополистом, которому принадлежит большинство магазинов в городе, пищевые предприятия и оба кафе. Чтобы избавиться от конкурентов, рынок он перенес из центра города на окраину, а продавцов задушил штрафами и разнообразными проверками. Сейчас, по их словам, предприниматели платят за аренду территории рынка, которая также принадлежит главе. Зайдя в строительный магазин рядом с рынком, интервьюеры на всякий случай поинтересовались, кому он принадлежит, и получили ответ, что главе администрации. Как выразилась одна женщина, «у нас ведь самоуправление, то есть самоуправство».

Если обычно главы районов за 2-3 срока своего нахождения у власти становятся настоящими помещиками, то нередки и обратные ситуации. Например, в одном из районов Свердловской области весь местный бизнес контролирует бывший начальник исправительной колонии, создавший не только ассоциацию предпринимателей, председателем которой он и является, но и, по словам нашего источника, сумевший провести своих людей как на выборную должность главы округа (председателя Думы городского округа), так и на назначаемую должность главы администрации округа. Не занимая никаких должностей, он обладает реальной властью, контролируя одновременно законодательную и исполнительную власть, да и всю экономическую активность в округе. Настоящий помещик.

Гражданское общество служивых людей

В муниципалитетах сформировались особые местные сообщества, которые мы назвали гражданским обществом служивых людей, практически полностью контролирующие местную деловую активность. Монополисты – местные чиновники любыми методами и способами вытесняют из экономической жизни тех потенциальных предпринимателей, которые могли бы составить им конкуренцию. Репрессивная активность разного рода проверяющих направляется этими чиновниками обычно на такие, относительно независимые бизнесы. Проверяющие инстанции, выявляя и карая предпринимателей, обычно следуют не из норм законов, так как нарушение этих норм повсеместно, а реализуя общее мнение членов местного гражданского общества служивых людей, пусть и не выраженное в явной форме. Поэтому, с нашей точки зрения, действия федеральных властей, направленные на облегчение условий ведения малого и среднего предпринимательства, обречены на неудачу. Они вероятнее всего будут использованы местными гражданскими обществами служивых людей для дальнейшей монополизации местной экономики.

В крупных городских округах и городских поселениях, особенно в тех, где присутствуют так называемые внешние инвесторы (их называют обычно «москвичами») ситуация гораздо сложнее и многоаспектнее, нежели в малых городах, небольших по численности районах и, тем более, в сельских поселениях. Наши исследования показывают, что в существенной части крупных муниципалитетов жизнь людей протекает по меньшей мере в пяти относительно независимых «пространствах»:

1. пространство отношений местных жителей с подразделениями органов государственной власти, инспекциями, контролями, службами и проч., в особенности с милицией;

2. пространство отношений местных жителей с муниципальными органами власти;

3. пространство отношений местной власти с органами государственной власти, размещенными в муниципалитетах (территориальными управлениями, комитетами);

4. пространство отношений между органами местной власти и внешними инвесторами;

5. пространство отношений местных жителей с предпринимателями, не являющимися местными жителями, внешними инвесторами;

У нас как исследователей не было ни ресурсов, ни полномочий для более-менее пристального наблюдения за тем, что происходит в этих пространствах. Однако, рискуя ошибаться, мы, тем не менее, попытались составить свое мнение о содержании таких отношений.

Отношения между органами местной власти и населением совершенно различны у разных групп населения. Люди, которых мы относим к активному населению (предприниматели, квалифицированные специалисты, общественные активнисты), достаточно информированы о структуре муниципальной власти и о тех, кто там работает, оценивая их в терминах «плохие» и «хорошие». Люди, которых мы относим к пассивному населению (пенсионеры, бюджетники-служащие, неработающие, каких сейчас немало), как правило, не различают муниципальную и государственную власти, не отличает органы местной власти от органов государственной власти, не всегда знают своих начальников, априори оценивая их как «плохих», а их деятельность считая неэффективной.

Отношения между местными жителями и подразделениями органов государственной власти во многом персонифицированы, то есть государственные служащие и работающие по найму в подразделениях государственных органов воспринимаются активными жителями муниципалитетов как люди, с которыми либо установлены отношения, позволяющие «решать проблемы», либо такие отношения не установлены и проблемы возникают именно в связи с отсутствием приватных отношений.

Например, упомянутый уже мэр одного из городов Тверской области держит под контролем местный бизнес, «ему принадлежит полгорода, непосредственно или через подставных лиц, а неугодных предпринимателей он ущемляет, мои родственники хотели открыть магазин , но легче сделать это в Питере. Потому многие заведения закрываются». (из интервью со служащим гостиницы).

Отношения между местной властью и подразделениями органов государственной власти, расположенными в данном муниципалитете, практически не формализованы. Ни в одном из семи десятков обследованных за последние три года муниципалитетов не было открытого (для нас) списка подразделений органов государственной власти и их сотрудников, и практически ни в одном случае не удалось добиться, чтобы местные чиновники представили нас, исследователей, государственным служащим или специалистам, работающим по найму в государственных учреждениях и организациях.

Тем не менее, местные и государственные чиновники «лично» всегда оказываются знакомыми и «решают проблемы» по телефону или в непосредственном общении. То есть, и здесь присутствует гражданское общество служивых людей.

Отношения между органами местной власти и внешними инвесторами в нашем случае были практически закрыты для наблюдения и исследования. Хотя местные жители и чиновники в «откровенных» разговорах рассказывают самые разные слухи и предположения, из которых следует, что внешние инвесторы не входят в местное гражданское общество служивых людей и «решают проблемы» какими-то другими способами.

Муниципальная власть как ответственный соучастник распила бюджета

Законом 131-ФЗ было проведено разделение полномочий между региональными органами власти и местным самоуправлением, определены источники формирования и формы распоряжения местными бюджетами. На местные органы власти была возложена обязанность частичного выполнения государственных социальных обязательств в области образования, здравоохранения, культуры и многих других — за счет средств, выделяемых регионами на соответствующие цели, так как источники доходов местных бюджетов не позволяют этого делать.

Наши исследования показали, что бумажная гладкость и немецкая логичность реформаторов завели страну в очередной социальный тупик, из которого россияне – как всегда происходит с реформаторскими инициативами власти – нашли бы выход, если бы не финансово-экономический кризис. Дело в том, что функционирование муниципальной власти по сути есть лишь участие в распределение средств федерального и регионального бюджетов. Исчерпание средств этих бюджетов вызовет неизбежно сбои в выполнении муниципалитетами государственных социальных обязательств, вина за которые будет возложена именно на муниципалитеты по той же самой логике, по которой федеральные власти делегировали ответственность за нейтрализацию социальной напряженности в регионах на губернские власти.

Однако местная власть и местные бюджеты не имеют ни ресурсов, ни полномочий для решения проблем социальной стабильности. Пополнение средств местных бюджетов должно было осуществляться за счет предпринимательской активности населения. Однако активное население, как подчеркивалось выше, старается обычно (есть, как видим, исключения) держаться подальше от муниципальной власти, от ее выборов и от попыток стимулирования предпринимательства. Предпринимательская активность населения «уходит в тень», формируя локальные теневые экономики. Эти местные «бизнесы выживания» во многом нейтрализуют угрозы, связанные с тем, что местные органы власти не могут выполнить возложенные на них государственные социальные обязательства. Однако они, в силу своего статуса, не могут служит основой для расширенного воспроизводства, накапливая и инвестируя капиталы.

Что делать

На основании исследований можно сказать, что принятие законов о местной самоуправлении и попытки их реализации породили совершенно новую реальность социальных отношений, формальных и неформальных организаций и типов поведения, для описания которой пока не хватает ни концептуальных, ни иных ресурсов. Однако уже из проведенных наблюдений более-менее ясно, что общепринятые в научном и экспертном сообществах представления о местном самоуправлении и его отношениях с государственной властью и населением не слишком адекватны. В связи с этим, возникает вопрос, что же следует сделать.

Радикальное решение – отмена 131-ФЗ закона сейчас, с нашей точки зрения, принесет не меньше вреда, чем его непродуманное принятие в 2003 году. Поправки к закону вряд ли могут изменить ситуацию, так как сама концепция закона представляется не адекватной. Поэтому разработка и реализация поправок так же бессмысленны, как и борьба с самим законом.

Нам представляется необходимым прекращение попыток «переломить через колено» местные и региональные власти и силой заставить их действовать так, как предусмотрено законами о местной самоуправлении и нормативно-правовыми актами региональной власти, а не как требует реальная жизнь. Эти попытки приведут только к увеличению количества государственных чиновников, исполняющих репрессивные функции. И при этом не будут иметь никакого успеха в «переломе» течения реальной общественной жизни.

Возникшая в ходе реформы местного самоуправления некая новая реальность нуждается, с нашей точки зрения, не во втискивании ее в нормы существующих законов, а в пристальном наблюдении и изучении уже сложившегося многообразия социальных, экономических и территориальных форм организации поселенческой жизни. Попытки разработать унифицированную систему местного самоуправления силами столичных экспертов, знающих по большей части о местном самоуправлении только то, что оно где-то за границей есть, нам представляются заведомо неадекватными.

Не может быть единообразной системы местного самоуправления для огромной страны, системы, пренебрегающей географическим, этническим, политическим, культурным и экономическим многообразием жизни в городах и селах Российской Федерации. Кроме того, в значительном числе поселений, где уже нет или в скором времени не будет активного населения, вовсе не имеет смысла выстраивать местное самоуправление. Для таких выморочных по сути своей поселений должны быть отработаны формы государственного управления.

Формирование усилиями государства местного самоуправления нельзя рассматривать изолированно от естественной эволюции системы расселения, от административно-территориального устройства страны, от сложившейся исторически экономико-административной дифференциации на поселения федерального, регионального и местного значения (но практически, за исключением поправки о ЗАТО, не учтенной в 131-ФЗ).

Для того, чтобы сформировать адекватную местным и региональным особенностям систему местного самоуправления необходимо, прежде всего, перейти от нормативного языка, на котором рассуждают сейчас эксперты и чиновники, к языку, описывающему то, что сейчас происходит на местном и региональном уровнях и с тем, что называется местным самоуправлением, и с выполнением социальных обязательств, и с местной предпринимательской активностью. Для выработки этого языка необходимы исследовать местные экономики, местные гражданские общества служивых людей, отношения между ними.

Но прежде всего, основываясь на данных уже проведенных исследований, мы считаем, что необходимо освободить муниципалитеты от выполнения государственных социальных обязательств. Если государство взяло на себя какие-то обязательства, то оно должно само их исполнять, а не вводить посреднические структуры с неопределенным статусом.

Мы считаем, что основной функцией муниципальной власти, после освобождения от необходимости выполнения государственных обязательств, должно стать развитие местного бизнеса. Для этого функционеры местной власти должны получить легальную возможность самим участвовать в этих бизнесах. Опорой местной власти должно стать активное население, там, где оно еще осталось. Там где его уже нет, где развитие бизнеса невозможно в силу демографических факторов или состояния ресурсной базы, там необходимо только выполнение социальных обязательств и управление должно осуществляться исключительно органами государственной власти. Такие муниципалитеты должны быть ликвидированы и восстановлено государственное управление поселениями и жизнью в них.